Estado, fiscalidad y cohesión social en América Latina EUROsociAL Estrategias fiscales frente a la crisis Estado, fiscalidad y cohesión social en América Latina José Luis Machinea Director de la Cátedra “Raul Prebisch” IELAT, Universidad de Alcalá Madrid, España; 16 de octubre de 2009

A partir de la crisis de 2002 hubo una mejora en la distribución del ingreso AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): BRECHA DE INGRESOS ENTRE EL QUINTIL MÁS RICO Y EL MÁS POBRE, 2002 - 2007 Aumentó la brecha de ingresos Disminuyó la brecha de ingresos Entre 2002 y 2007 la mayoría de países mostró una disminución de las brechas entre los grupos más ricos y más pobres, registrándose un deterioro distributivo solo en tres países. Este fue, como se señaló, otro factor que contribuyó a la reducción de la pobreza. Gran parte de la explicación de la mejoría en Venezuela se debe al aumento de los ingresos laborales por ocupado en los estratos de menores ingresos. Las misiones sociales ayudarían a esto en la medida de que algunas son una suerte de programas de generación de empleo, pero eso no se refleja mayormente en aumentos en las tasas de ocupación. En rojo aumentos significativos de la desigualdad. En verde mejoras significativas en la distribución del ingreso. Diagonal hacia abajo son los que mas disminuyeron la brecha de ingreso, Venezuela, Brasil y Bolivia, El Salvador Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

Pero los avances en la disminución de la desigualdad son demasiado lentos Coeficiente Gini

(EN PORCENTAJES Y EN DÓLARES DE 2000) Recién en 2005 se alcanzaron los niveles de pobreza registrados a comienzos de los ochenta, con un PIB per cápita promedio 17% mayor (más de 600 dólares adicionales por persona) AMÉRICA LATINA a/: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DEL PIB PERCÁPITA, 1980 - 2007 (EN PORCENTAJES Y EN DÓLARES DE 2000) Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a/ Estimación correspondiente a 18 países de la región más Haití. b/ Proyección.

Dos factores claves para la distribución del ingreso La especialización productiva Basada en bajos salarios y recursos naturales o en la innovación El equilibrio Estado-mercado La experiencia de los noventa Del estado omnipresente al estado ausente De la universalización a la focalización De los subsidios cruzados a los precios de mercado La fiscalidad (estructura de gastos e impuestos) Los sistemas de protección social La incorporación de casi el 50% de la población mundial en edad de trabajar al proceso de globalización tiende a aumentar la desigualdad

América Latina y el Caribe: Ingresos totales del Gobierno central AL recauda poco, en relación con sus necesidades y con su grado de desarrollo América Latina y el Caribe: Ingresos totales del Gobierno central Año 2007, como % del producto bruto interno Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial

La recaudación tributaria es baja en la comparación internacional y para el nivel de desarrollo AMÉRICA LATINA: COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE LA CARGA FISCAL (en % de PIB) RELACIÓN ENTRE INGRESOS TRIBUTARIOS Y PIB POR HABITANTE (En porcentajes del PIB y USD PPP) Muchos paises de America Latina tienen ingresos tributarios insuficientes, aun controlando por el nivel de ingresos. Em promedio, La recaudacion tributaria potencial es de 3 a 4 puntos del PIB Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales, para América Latina (2007). Para la OCDE, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2008.Las cifras de la OCDE tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile.

Efectos sobre la distribución del ingreso ÍNDICES DE CONCENTRACIÓN PARA EL PROMEDIO DE AMÉRICA LATINA (Deciles de hogares de ingreso familiar equivalente) Gini Pre Impuestos De una recorrida por diversos estudios sobre la incidencia distributiva de algunos sistemas de la region se ve que el coef. de Gini post-tributacion es mayor que el pre-tributacion. Fuente: Sabaini (2006)

Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE PORCENTAJE DEL TOTAL

Estructura Ingresos Tributarios AL AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del total)

La estructura del impuesto a la renta Sociedades/Personas Físicas = 1.5 veces 1,8% del PIB 2,8% del PIB Sociedades/Personas Físicas = 0.4 9,0% del PIB 3,4% del PIB Mientras que en terminos de rentas a sociedades la region esta cerca de la media internacional, en lo que se refiere al impuesto a la renta la region esta muy lejos de los paises de la OCDE. Esto hace que la estructura este invertida en uno y otro caso. Mientras que en AL sociedades 69% en OCDE personal 74% Otra agrupacion que compone la imposicion directa son los impuestos sobre los patrimonios…..

Lo que se manifiesta en grandes diferencias en su impacto en la equidad entre Europa y AL La contribución de las transferencias a la reducción del Gini es de 68% en promedio en la UE 15, y la contribución de los impuestos es de 32% Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

Los sistemas tributarios en América Latina: principales observaciones El nivel de ingresos es insuficiente. La estructura está muy sesgada a los impuestos al consumo. La región sigue siendo “alérgica” al impuesto a la renta. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente

Reducción en las tasas de evasión del IVA Tasas de Evasión en el IVA. Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

La productividad del IVA Productividad del IVA en América Latina, 2006. Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual La productividad media es de 40%, que se compara con un 60% en la OCDE. Ello deriva de las numerosas exenciones, así como de las falencias de las administraciones.

Los sistemas tributarios en América Latina: principales observaciones El nivel de la carga es insuficiente. La estructura está muy cargada a los impuestos al consumo. La región sigue siendo “alérgica” al impuesto a la renta. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente El gasto tributario es elevado, alterando la equidad vertical, y con efectos poco claros sobre la inversión

El gasto tributario Recaudación y Gasto Tributario en el Impuesto a la Renta y en el IVA (en porcentaje de PIB). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

En síntesis, en los sistemas tributarios de América Latina: El nivel de ingresos es insuficiente. La estructura está muy sesgada a los impuestos al consumo. La región sigue siendo “alérgica” al impuesto a la renta. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente (al menos en el IVA). El gasto tributario es elevado, alterando la equidad vertical, y con efectos poco claros sobre la inversión La administración tributaria sigue siendo una restricción para el diseño de la política tributaria.

El gasto público social en América Latina AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO SOCIAL TOTAL (Porcentajes del PIB) Promedio regional 2004-2005: 15,9% Promedio regional 1990-1991: 12,9% Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.

Una mirada al efecto redistributivo del gasto público AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004a (En porcentajes) Educación Salud Gasto público social b/ Seguridad social EN SEGURIDAD SOCIAL Lo esquemas contributivos antiguos que se incluyen en estos cálculos tenían un componente de solidaridad (reparto) que los hace menos regresivos que los gastos en los contratos de los reformas actuales (caso de la capitalización). EN EDUCACION La progresividad de los gastos públicos dependen de: La universalización del acceso de sectores de bajos ingresos a todos los niveles educacionales (y demanda de servicios privados por parte de los sectores de mayores ingresos). Complementado con esfuerzos por focalizar recursos en escuelas más pobres; Ingreso primario Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación de cada partida de gasto en el ingreso primario de cada país. b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.

Entre los gastos de mayor progresividad destacan los destinados a los programas de lucha contra la pobreza, en particular los de transferencias condicionadas AMÉRICA LATINA (11 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PROGRAMAS DE ASISTENCIA SOCIAL Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004a (En porcentajes) Programa Jefes de Hogar (Argentina, 2003) Programa Chile Solidario (Chile, 2003) Programa Oportunidades (México, 2002) Ojo que hay programas asistenciales universales Leche para los niños Asignaciones familiares Almuerzos escolares Programas de empleo Programa Bono de Desarrollo Humano (Ecuador, 1999) Ingreso primario Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

(En porcentajes, Gasto social total = 100) El impacto de la política social depende de la progresividad de sus gastos y de su monto: progresivos pero montos bajos en asistencia social; regresivos pero montos altos en seguridad social AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): ESTRUCTURA DE LOS GASTOS, SEGÚN QUINTILES DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO PRIMARIO, 1997-2004a (En porcentajes, Gasto social total = 100) Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005)

(En porcentajes, Ingreso total del Quintil V = 100) A pesar de no ser progresivo, el gasto público social incrementa notablemente el nivel de bienestar de los más pobres, aunque hay problemas de calidad AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): EFECTO REDISTRIBUTIVO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL EN EL INGRESO, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004a (En porcentajes, Ingreso total del Quintil V = 100) O MAS BIEN Frente a una sociedad altamente desigual, los notables incrementos en el nivel de bienestar de los más pobres y su impacto redistributivo (sobre la desigualdad) son insuficientes. Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a/ Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

La desigualdad también se manifiesta en la inequidad en la estructura de aportes a la protección social… Urbano Rural Formal Informal Hombres Mujeres (% en edad de trabajar) Q5 Q1 (rico) (pobre) -

La agrupación de los países de ALatina conforme a la madurez de sus mercados de trabajo y la fase de su transición demográfica ayuda a reconocer las dificultades para financiar la protección social con contribuciones de trabajadores PERFIL DEL NÚMERO DE FAMILIARES A CARGOa POR TRABAJADOR FORMAL, SEGÚN EL PIB PER- CÁPITA Fuente: CEPAL, sobre la base de cuentas nacionales y encuestas de hogares. a Número de familiares a cargo: informales, desempleados, niños y jóvenes, inactivos y adultos mayores

En síntesis: Sólo 4 de 10 personas en edad de trabajar contribuyen al sistema de seguridad social. Solo 4 de 10 personas mayores de 70 años de edad reciben ingresos por algún sistema de pensión. 4 de cada 10 personas vive en pobreza

Las características de la protección social y la carga tributaria Contribuciones o rentas generales Sistema solidario o de “pago por servicios” Subsidios cruzados o precio de mercado Pago (y en genral servicio)al sector privado o público Universalidad requiere ampliar la puerta de entrada asociada al mercado laboral Dificultades de aportes contributivos (incentivos) Las diferencias entre salud y pensiones La necesidad de criterios para facilitar las comparaciones

Más allá de la coyuntura: El crecimiento está excesivamente basado en recursos naturales y eso no ayuda a la necesaria diversificación de la estructura productiva La inequidad es un rasgo característico de la región y la actual tendencia global es a una mayor desigualdad en la distribución de ingresos La pobreza sigue siendo muy elevada Estas deficiencias requieren de política públicas más activas, pero con una adecuada institucionalidad que evite la “captura” Más allá de la coyuntura hay que repensar el apel del Estado (crecimiento sustentable y cohesión social

Más allá de la coyuntura, hay que repensar el nuevo papel del Estado En la búsqueda de la protección social universal, que mejore la cohesión social En la promoción de una estructura productiva que incorpore más conocimiento (innovación) En la regulación de la actividad económica para evitar que la búsqueda de la rentabilidad privada conspire contra el bienestar general de la sociedad

Objetivos y subjetivos Cuantitativos y cualitativos Componentes y dimensiones del sistema de indicadores de cohesión social Indicadores de distancia Indicadores institucionales Indicadores de pertenencia Empleo Educación Salud Vivienda Pensiones Brecha digital Ingreso De la democracia Políticas públicas Del mercado Multiculturalismo Confianza Participación Expectativas Solidaridad social Indicadores: Objetivos y subjetivos Cuantitativos y cualitativos

Lineas estratégicas para una agenda pro-equidad y reducción de la pobreza Oportunidades: el crecimiento y la estabilidad macroeconómica el desarrollo productivo (desigualdades regionales y por tamaño de empresa) el empleo Capacidades: la educación el entrenamiento laboral Solidaridad: Nuevas redes de protección social (universalidad) Programas sociales tendientes a superar la reproducción intergeneracional de la pobreza en el marco de una nueva institucionalidad social

un nuevo contrato social Además, fortalecer el sentido de pertenencia a una sociedad (cohesión social) requiere Fortalecer la instituciones de la democracia Aumentar la transparencia (pública y privada) Fortalecer los mecanismos de reconocimiento de minorias, o como conjugar mayor igualdad con mayor respeto a la diversidad Fortalecer la adhesión a normas e instituciones Fortalecer la voz y la deliberación de actores secularmente privados de poder o de acceso a instancias deliberativas La transición a una sociedad meritocrática, respetuosa de la diversidad, y el abandono de viejas prácticas de discriminación En suma, un nuevo contrato social

2. Los desafíos de un nuevo Pacto Fiscal

Un contrato social requiere de un pacto fiscal Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

La estabilidad macroeconómica y la solvencia fiscal Aplicar políticas contracíclicas (poner énfasis en el déficit fiscal estructural). Sin embargo, si los ingresos están asociados a las variaciones de los precios de exportación (windfall gains or losses) el carácter procíclico debiera considerar la variación del gasto público, por su impacto en la absorción. Necesidad de definir el carácter transitorio o permanente de los ingresos públicos Generar una institucionalidad fiscal contracíclica (ayuda al control fiscal y aumenta la transparencia) Reducir la dolarización del sistema financiero y la deuda en moneda extranjera del sector público (y privado)

Mejorar la equidad Sistema tributario Recursos: mejorar la calidad de los sistemas tributarios (ampliar bases y equiparar tasas, con excepciones respecto a canastas básicas cuando la pobreza es elevada) Estructura: prioridad en la imposición a la renta de las personas Administración: mejorar el cumplimiento (reducir la evasión, en especial en impuesto directos) Protección social universal (con fuerte solidaridad en las contribuciones, en especial en salud) Eliminar subsidios generalizados y “permanentes” a los combustibles y servicios públicos (focalizar) Mejorar las regulaciones para que la búsqueda de rentabilidad privada no afecte el bienestar general

La calidad del gasto público Aumentar la inversión pública en infraestructura (diferenciar del gasto corriente) Mejorar la calidad de la educación pública Aumentar recursos destinados a la innovación y crear una asociación con el sector privado Crear un servicio civil eficiente Favorecer la descentralización pero con instituciones, capacitación y equidad Aumentar la transparencia y evaluación

Transparencia y fortalecimiento de las instituciones Para evitar un exceso de discrecionalidad en la política fiscal, la tendencia al “caudillismo fiscal”, es preciso privilegiar normas consensuadas: Fortaleciendo el papel del Congreso de manera de asegurar un adecuado balance de responsabilidades entre el ejecutivo y el legislativo. Creando “Consejos de Política fiscal” Generando instancias de coordinación entre distintos niveles de Gobierno Estimulando la presupuestación participativa al nivel local Aumentando la transparencia y evaluación de las políticas públicas 3

Dos grandes temas El dilema del financiamiento La cuestión tributaria La solidaridad en las contribuciones a la seguridad social El gasto público La base política del nuevo contrato social

3. Los desafíos de la crisis internacional

Precios de exportación e ingresos fiscales AMÉRICA LATINA: Precios de exportación e ingresos fiscales

El precio de las commodities se mantiene relativamente alto (ÍNDICES 2000=100) La demanda de turismo es muy elástica al ingreso y está concentrada en los países desarrollados, sobre todo en Estados Unidos. Esto impacta mucho más al Caribe donde el peso en el PIB es de 20% o más, y en algún caso llega a ser superior al 40% y a Centroamérica donde pesa entre 5 y 10 % Fuente: World Bank commodity price indices for low and middle income countries 43

Dificultades de las políticas contracíclicas: tasas de interés en el “centro y la periferia” EMBI+TOTAL Y DE A.L. FRENTE AL RENDIMIENTO DE LOS BONOS DEL TESORO DE EE.UU A 10 AÑOS: 2007-2009 La caída de Lehman marcó un hito en la evolución de la crisis. A partir de allí el contagio financiero para los emergentes en general y para ALC en particular fue mucho más claro. El contagio financiero implica efectos mucho más rápido e inmediato que el canal real, que es más gradual y paulatino. Una forma de verlo es el aumento de las dificultades para el acceso de los países al crédito EMBI + para ALC alcanzó el mínimo histórico antes de la crisis subprime. Comenzó a crecer gradualmente desde mediados del 2007 pero se aceleró a partir de la caída de Lehman Brothers La estructura macro mas sana puede ayudar a explicar porqué el riesgo soberano aumentó menos que en otros períodos de crisis. Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Reserva Federal y JP-Morgan 44

Las pérdidas de ingresos serán cuantiosas en ciertos países AMÉRICA LATINA (8 PAÍSES): INGRESOS FISCALES PROVENIENTES DE LA EXPLOTACIÓN DE PRODUCTOS PRIMARIOS (En porcentajes del PIB) Para la estimación de los ingresos fiscales originados en la explotación de productos básicos, se consideraron tanto las proyecciones de los precios internacionales para 2009 como de los tipos de cambio nominales. Los otros tipos de ingresos se estimaron según las proyecciones del PIB nominal realizadas por la CEPAL para 2009. En cuanto a las proyecciones del nivel de gastos, se utilizó la información oficial contenida en los respectivos presupuestos. En general, la cobertura de gobierno utilizada se refiere al gobierno central, salvo para Bolivia, que corresponde al gobierno general y para el Ecuador y México, que considera al sector público no financiero. Asimismo, se analizaron dos escenarios: un escenario base de acuerdo con los supuestos anteriores y otro escenario pesimista, donde se supuso un 20% adicional de disminución de los precios de los productos básicos respecto del escenario base. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales hasta 2008 y proyecciones propias para el 2009. Nota: Las cifras correspondientes a 2008 son preliminares, las de 2009 (b) corresponden al escenario base y las de 2009 (p) a un escenario más pesimista (20% adicional de caída de los precios de los productos primarios respecto del escenario base).

Pero se puede …. Eliminar subsidios generalizados Mejorar la transparencia Mejorar la coordinación Avanzar hacias instituciones fiscales contracíclicas Mejorar la infraestructura (a pesar de dificultades de financiamiento) ..