Efectos distributivos del sistema fiscal en Guatemala Maynor Cabrera ICEFI

Contenido Antecedentes Aspectos metodológicos Resultados Conclusiones Equidad del sistema tributario Equidad del gasto público Conclusiones

(1) Antecedentes: Sistema tributario 1996-2007 Reformas tributarias múltiples 1997, 2000-3, 2004 y 2006 (Ley antievasión) Recursos de inconstitucionalidad Sistema inestable Procesos de desgravación arancelaria CAFTA Incremento carga tributaria 9% al 12% Indirectos Menor participación (+ IVA –Aranceles) Directos Mayor participación (Recuperación ISR, Temporales)

(2) Antecedentes: Estudios sobre progresividad (1)Galper y Ramos 1992 (2)Larios 1999 (3) Mann 2002 (4) Aguste y Artana 2004 Distintas metodologías y fuentes de datos Todos modelos de equilibrio parcial estáticos y sin comportamiento (“reacciones de consumidores”) Medida de bienestar: ingreso (1-3) ingreso y consumo (4) Unidad de análisis: ingreso total del hogar (1-3), ingreso per cápita del hogar de adultos equivalentes (4)

(3) Antecedentes: resultados estudios previos

(4) Antecedentes: resultados estudios previos

Metodología

(1) Aspectos metodológicos Reglas tributarias a finales del año 2005 Impuestos considerados 58.1% del total IVA Específicos (tabacos, bebidas, combustibles, circulación vehículos) ISR personas (asalariados y Régimen General 5%) No incluidos ISR individual (no domiciliados, intereses, mora y multas, IPF, régimen especial individual) ISR empresas, IETAAP, IPF Patrimonio, aranceles, timbres fiscales, regalías petroleras, salida del país, distribución de cemento

(2) Aspectos metodológicos Modelo de simulación Estático Equilibrio parcial Sin variaciones de comportamiento Supuestos de incidencia 100% del IVA y específicos se trasladan al consumidor Caso especial Combustibles: traslación según bienes consumidos que utilizan derivados del petróleo ISR personal es cubierto por quienes perciben los ingresos Fuentes de información ENCOVI 2000, Cuentas Nacionales Base 1958 Caso especial combustibles: versión preliminar SCN 2001 Estadísticas de recaudación SAT

(3) Aspectos metodológicos Ingreso fue ajustado “pre-acción fiscal” y sin ingresos extraordinarios Ajuste por subdeclaración con cuentas nacionales 1958 No se tuvo acceso a las cuentas nacionales 2001 Medida de bienestar Ingreso per cápita familiar Sin ajuste por adulto equivalente Consumo per cápita familiar

(6) Escenarios alternativos IVA (2 escenarios) (1) Eliminando productos exentos de la base imponible (1) + ajuste por exención por consumo de alimentos básicos comprados en Mercados, carnicerías y vendedores ambulantes Específicos: combustibles (2 escenarios) (1) consumo final de combustibles distribuido por patrones de consumo (1) + impacto indirecto : consumo intermedio empresas distribuido por patrones de consumo de bienes finales encuesta (que emplean los combustibles)

(7) Rubros considerados en gasto público Educación Preprimaria, primaria, secundaria, diversificado y superior Salud Atención primaria, hospitales, acceso a medicamentos (farmacias estatales) Nutrición infantil Desayuno y refacción escolar No fue incluida la seguridad social

(7) Criterios de imputación Educación Inscripción escolar, dependiendo nivel y sector Salud Utilización de servicios de salud según sector Otros programas Según participación en beneficios de programas específicos

Resultados Sistema Tributario

Incidencia del IVA Escenario K R-S 20%+/40%- Base -0.174 -0.012 2.1 Alternativo -0.143 -0.008 2.5

Incidencia del IVA * Consumo* Escenario K R-S 20%+/40%- Base 0.033 0.002 2.7 Alternativo 0.063 0.004 3.1

Incidencia de Impuestos Específicos K R-S Tabaco -0.118 -0.002 Bebidas A -0.146 -0.001 B. No Alco. -0.216 C.Vehículos 0.094 0.001

Incidencia Impuestos petróleo y sus derivados Escenario K R-S Directos 0.2073 0.0007 + Indirectos -0.0142 -0.0001

Incidencia Impuestos petróleo y sus derivados

Incidencia ISR individual Escenario K R-S Asalariados 0.3565 0.0011 PI no mercantiles 0.0470 0.0000 (Total) 0.2819

Incidencia Sistema tributario GINI exante 0.6024 CUASIGINI 0.5014 KAKWHANI (0.1009) GINI expost 0.6103 R-S (0.0079)

Resultados Gasto público

Gasto social limitado Fuente: elaboración propia sobre las bases de datos de Ministerios de Finanzas y Bancos Centrales de América Central, CEPAL y OECD para el resto de países. a/ El dato de Guatemala es una estimación propia basada en reportes auxiliares de los gobiernos l

Composición del gasto social incluido

Gasto social educación primaria y preprimaria por decil   K R-S Preprimaria 0.658 0.0010 Primaria 0.745 0.0080

Gasto social educación secundaria y terciaria por decil   K R-S Básico 0.443 0.0010 Diversificado 0.173 0.0000 Superior -0.091

Gasto social en nutrición   K R-S Desayuno escolar 0.727 0.0000 Refacción Escolar 0.806

Gasto social en salud K R-S 0.515 0.002

Gasto social

Conclusiones

Conclusiones El sistema tributario guatemalteco a finales del año 2005 era ligeramente regresivo ( casi neutral). Capacidad de redistribución del ingreso muy limitada Diseño de los impuestos no era excesivamente concentrador Recaudación de los impuestos baja como % del ingreso nacional El análisis de la incidencia del sistema no es independiente de la medida de bienestar utilizada. Ingreso permanente (consumo): ligeramente progresivo. Aún con diferencias, no hay grandes diferencias en la capacidad de redistribución del sistema. Con ambas mediciones el sistema es casi neutral

Conclusiones Los resultados del ejercicio influidos por el IVA Impuesto de mayor importancia en la recaudación. Análisis de la incidencia del IVA no es completamente concluyente. Ingreso: ligeramente regresivo Consumo: ligeramente progresivo. Pero, siempre al considerar compras exentas realizadas en mercados cantorales su progresividad es mayor.

Conclusiones Impuestos específicos regularmente regresivos con excepción del impuesto s/circulación de vehículos. Incidencia de los impuestos a los combustibles es sugerente Progresivos: compras de combustibles de los hogares Regresivos: si se consideran los efectos indirectos Caso más dramático el Diesel y la excepción la Gasolina. Impacto agregado resultaría en un impuesto ligeramente regresivo, casi proporcional. ISR personal es progresivo y con un potencial de redistribución Mayor (en valor absoluto) respecto a los impuestos específicos Por debajo del IVA. A esto influye que el ISR sobre asalariados solamente es pagado por los deciles que están en mejores condiciones. Problema: escasas oportunidades de empleos formales generadas en la economía guatemalteca limitan el potencial de recaudación

Conclusiones Futuros trabajos se beneficiaran de nueva información estadística SCN93 (ajuste del ingreso por sub-declaración). ENCOVI 2006, y ENIGFAM 2008?, información más actualizada y consistente. Resultados coinciden en gran parte con estudios anteriores ISR sobre personas e Imp. s/circulación de vehículos progresivos, Tabacos y bebidas son regresivos. Divergencias IVA progresivo (Galper, Larios y Mann). Este informe (ligera regresividad) Al comparar el consumo o ingreso permanente, los resultados coinciden con el estudio de Aguste y Artana (2005). Combustibles coinciden en caso de efectos directos (progresivo). Con efectos indirectos difiere, ya que estos impuestos se vuelven ligeramente regresivos, con la excepción del impuesto aplicado a la Gasolina.

Conclusiones El impacto sobre el ingreso preacción fiscal tiende a ser progresivo (con excepción de la educación terciaria) pero su impacto redistributivo es nulo. La proporción del gasto social por deciles tiene una cobertura proporcional, favoreciendo por igual desde los más pobres hasta los más ricos. Las desigualdades socio-económicas que han hecho de Guatemala un ejemplo de desigualdad extrema exigen una recomposición del gasto social a favor, en primera instancia, a los más pobres de los pobres.

Conclusiones El gasto en educación primaria es el más progresivo de todos. La regresividad del gasto en educación aumenta en la medida que avanzan en nivel educativo Bajas tasas de completación de primaria y luego de secundaria El Estado debe mejorar sus esfuerzos para capitalizar su recurso humano, en el sentido de cobertura y equidad. La universalización de la educación primaria es ya una meta insuficiente, dadas las demandas del mercado laboral a nivel nacional y las presiones en el área de la competitividad a nivel global Deben revisarse y fortalecerse los incentivos a la demanda para garantizar, en el mediano plazo, que la población en edad estudiantil no quede fuera del sistema educativo.

Conclusiones En nutrición infantil el problema es grave: el Estado no está atendiendo a la población más vulnerable. Niños entre los 0 y 24 meses de edad y madres embarazadas. Tanto el desayuno como la refacción escolar se distribuyen entre la población infantil que atiende el nivel primario de educación en el sector público, mucho después de cuando ya se predeterminó el alcance de la formación física e intelectual de la persona.

Conclusiones En materia de salud, la atención primaria está más cerca de los más pobres Aunque es necesario fortalecer la cobertura en el 1er. Decil. Contrario al servicio de los hospitales públicos, que están más cerca de los no pobres que de los pobres En lo que a acceso a medicamentos se refiere, la asignación presupuestaria no refleja una política coherente y la población más pobre –ubicada en el 1er decil de ingresos- prácticamente no está atendida.

Conclusiones El impacto redistributivo de la política fiscal es neutral (R.S.=0.0051) Sistema tributario ligeramente regresivo Gasto social potencialmente progresivo pero con recursos insuficientes. Equidad puede mejorar resultado de Aumento en la dotación de recursos al gasto social Mejora en la calidad y transparencia del gasto Fortalecimiento de la tributación directa (ISR)

¡Muchas gracias!