Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos México Antecedentes y Diseño Institucional Helena García Romero Instituto Nacional de Ecología 4 de noviembre de 2010 Curso “Diseño e implementación de esquemas de pago por servicios ambientales: entrenamiento para funcionarios de gobierno”

Orden del día PSAH en México Antecedentes Programa de Pago por Servicios Ambientales Diseño Institucional Financiamiento Diseño de convenios Focalización Pagos PSAH y REDD But let me start with the policy problem. Mexico is a medium sized country, the world’s twelfth largest economy, with 100 million people and 50 million hectares of forests, as diverse as they can be, both the people and the forests. We have rainforests, dry tropical forests, cloudforests, pineforests, oakforests, and several mixes of these in relative short distances, creating one of the world’s 5 mega-biodiversity countries.

1. Antecedentes 50 millones de hectáreas de bosques y selvas en México 33.7% del territorio nacional Of this, 51.1% —or roughly 32,850,000 hectares—is classified as primary forest, the most biodiverse form of forest. little more than half of them are temperate forests, while the rest are various kinds of tropical forests

Tasas de Cambio de Uso del Suelo en México 1. Antecedentes -3 -1 1 2 3 4 5 Tasas de Cambio % Bosques Selvas Matorral Vegetación hidrófila Otros tipos de vegetación Pastizales naturales inducidos y cultivados Cultivos Tasas de Cambio de Uso del Suelo en México 1993-2000 - Mexico is responsible for around 4 percent of the world's deforestation, with around 240,000 hectares of forest destroyed between 2000 and 2005. Between 1993 and 2000, 3.1 million hectares of forests were transformed to agricultural uses and 5.1 million hectares had been converted into pasture (Velasquez, et al. 2002), an expansion of these land uses of 2.0% and 4.6% respectively. -2 Fuente: Velázquez A. et al., 2002

1. Antecedentes 101 de los 282 acuíferos más importantes del país se encuentran sobreexplotados Límite estatal Sobreexplotación extrema Sobreexplotación moderada En equilibrio o con margen de extracción Sin información

1. Antecedentes 31% de las localidades del país son de alta y muy alta marginación The challenge is everywhere. Each red dot represents a population center, a village a town, where the lack of income of its inhabitants and the lack of public infrastructure such as water, sewage or electricity classifies them as having high or very high marginality. Notice how those located in the south and along the Mountain ranges are more likely to be that way. Not surprisingly most of the forested areas have population centers like these. 80% de los dueños de bosques son de alta y muy alta marginación Marginalization is measured through an index that combines the rates of illiteracy, incomplete elementary schooling, the share of heads of household that earn less than two minimum wages, as well as the percentage of houses with dirt floors, without water, electricity or sewage.

1. Antecedentes Instrumentos de política existentes para la conservación de los bosques: Áreas Naturales Protegidas Silvicultura comunitaria Administración de la oferta de agua (y algo de demanda) Reforestación Plantaciones comerciales The challenge is everywhere. Each red dot represents a population center, a village a town, where the lack of income of its inhabitants and the lack of public infrastructure such as water, sewage or electricity classifies them as having high or very high marginality. Notice how those located in the south and along the Mountain ranges are more likely to be that way. Not surprisingly most of the forested areas have population centers like these.

2. Programa de Pago por Servicios Ambientales PSAH opera a partir de 2003 con el objetivo fundamental de: Evitar la deforestación en zonas importantes para el agua a través de un pago que cubra el costo de oportunidad de los dueños de predios forestales de conservación. Esto ocurre en zonas donde la silvicultura no es competitiva frente a usos agropecuarios. Dada la misma importancia hidrológica y riesgo de deforestación, el programa debe dar prioridad a los bosques propiedad de hogares en pobreza extrema y marginación. Negociación CONAFOR actor clave en apoyar y cabildear el programa CONAGUA opositor SHCP convencer de buen diseño, “novedad” Partidos políticos: pobreza, medio ambiente, agua y conservación ONGs y comunidades para Reglas de Operación Apoyo académicos involucrados

2. PSA: Diseño de convenios ¿Qué se paga? Servicios Hídricos Acuerdo: Mantener el uso del suelo actual forestal durante todo el periodo en que los pagos o compensaciones están ocurriendo Resultados, no acciones Pago al final del año, al confirmar la conservación ¿A quién se paga? En México 80% de los bosques son propiedad colectiva (ejidos) Individuos Colectividad ¿Sanciones? No pago si se deforesto a propósito Pago parcial si fue por causas mayores (incendio/robo) Servicios Hídricos (regulación de flujos, calidad del agua, control de la erosión) En México para cortar bosques se necesita: 1) Plan Manejo, 2) Estudio Impacto Ambiental, pero la mayoría sucede sin autoriación, asi que se esta pagando por que cumplan la ley… Pobrezaescala de programas de manejo. COMPLEMENTOS el objetivo de los acuerdos/contratos es. Este es el contrato más sencillo de verificar pues se puede utilizar las imágenes satelitales o fotografías aéreas. Reducción de costos Transparencia PROBLEMA: Degradación de bosques no es captada, requiere verificación en campo que es mucho más costosa La única solución es no hacer contrato por resultados sino acciones, dejando a consumidores correr el riesgo de provisión, o utilizar contratos complejos con verificación aleatoria.

2. PSA: Pagos ¿Cuánto pagar? Revelación de costo de oportunidad (subasta inversa) Precios fijos ¿Cómo calcularlos? Estimación costos de oportunidad promedio Indice de presión económica a la deforestación n a reverse auction, a buyer puts a contract out for bid. Multiple sellers offer bids on the item, competing to offer the lowest price that meets all of the specifications of the bid. As the auction progresses, the price decreases as sellers compete to offer lower bids than their competitors. This would maximize the area protected given a budget, either paying a single price or using the government’s discriminating monopsonist power Costo op nacional? It was decided not to differentiate payments between regions based on opportunity cost, in view of a potential controversy with regional interests groups.

2. PSA: Pagos MAIZ FRIJOL GANADO PEQUEÑOS RUMIANTES Fuente: Luis Jaramillo (2003) www.ine.gob.mx

Pago por hectárea por año 2. PSA: Pagos Tipo de ecosistema Pago por hectárea por año 2003-2007 2008-2009 2010 Alto y Muy Alto Riesgo Deforestación Medio y Bajo Riesgo de Deforestación Bosque Mesófilo de Montaña 400 380 800 500 Bosque de Coníferas 300 270 Selva Alta Perennifolia Selva Mediana y Selva Baja Bosque de Encino classifying forests according to their importance for aquifers and watersheds. Their recommendation put cloudforests in first place for their role in capturing water from fog in the dry season. Dry tropical forests were a potential second place for their role in reducing flood damage in the lower watershed, but there was not enough consensus, so they were placed together with the rest of the forests in a second group, pending more research. Because all types of forests could provide hydrological services, we decided that the privileged place of cloudforests should be reflected in the price paid, not in the eligibility rules, as is discussed later in this section. Exceso demanda: pagos demasiado altos

Instrumento fiscal con destino específico 2. PSA: Financiamiento ¿Cómo pagar? Presupuesto General Riesgo de no credibilidad Instrumento fiscal con destino específico Ventaja de mandar señal a beneficiarios 200 millones “apartados” por la LFD provenientes de un cobro a los usuarios del agua (+ presupuesto CONAFOR) Administración a través de un fideicomiso (Fondo Forestal Mexicano) En 2009 fueron $675,500 millones de pesos (+ gastos operación). Agua propiedad de la naciónRequirió cambiar la Ley Federal de Derechos (Art 223) “Maintain the supply and quality of water in those aquifers and rivers” Originalmente %

2. PSA: Focalización El impacto, efectividad y eficiencia del programa dependen en gran medida de la selección de predios participantes. Los propietarios de predios tipo 1 no entrarían voluntariamente al programa; el PSA no compensa su costo de oportunidad; requerirían otro tipo de medidas. Incluir a predios en el área 3 es ineficiente, ya que no se deforestarían, aún sin PSA, porque su costo de oportunidad es negativo. El reto es entonces focalizar recursos a predios del grupo 2. Población objetivo PSA>Costo Oportunidad>0 Costo Oportunidad>PSA Costo Oportunidad < 0 1 2 3 Riesg o deforestación Eficiencia: Maximizar el bienestar de los contribuyentes a través de evitar el mayor número de hectáreas deforestadas al menor costo posible dentro de una restricción presupuestaria. L Tierra forestal

2. PSA: Focalización Dada la restricción presupuestal, ¿cómo elegir los mejores predios? Programa voluntario  Autoselección Zonas elegibilidad Difusión Selección interna Criterios de prelación Se excluye a bosques con rentabilidad de silvicultura Pagar a aquellos bosques con mayor riesgo de ser deforestados Mayor importancia hidrológica Costo de oportunidad positivo Menos probable que deforesten si ya es una actividad rentable Oposicion de grupos con plantaciones o cafetaleros de sombra Premio vs hijo pródigo 70% de los bosques no silvicultura, menos organizados Al final se permitio un poco a esas areas (only on conservation areas or those under lengthy rotation cycles, and up to a maximum of 400 hectares, instead of the 2,000 hectares limit reserved for the rest of the communities) Bosques degradados? No. Otros programas los atienden y se paga por el servicio, que es mejor en bosques no-degradados In 2003, only 11% of the participating hectares were classified as having high or very high deforestation risk Del total de solicitudes recibidas en 2008, solo 28.3% estaban en zonas de alto y muy alto riesgo de deforestación. 76% de ellas se encontraban en zonas de alta y muy alta marginación.

2. PSA: Focalización PSAH ocupa un nicho específico dentro del conjunto de programas de la política pública hacia los bosques: Tipo de bosque Programa Bosques bajo silvicultura comercial o con fuerte potencial para ello. PROCYMAF, Cadenas Productivas Plantaciones comerciales Categoría A3 (ProArbol) Bosques Degradados, reforestaciones Categoría B1. (ProArbol) Ni degradados, ni comerciales, pero importantes para las cuencas y los acuíferos y en riesgo de deforestación PSAH

2. PSA: Focalización 3 periodos: 1. Periodo I (2003-2005): Sistema de asignación ad-hoc 2. Periodo II (2005-2010): Sistema formal de prelación con los criterios objetivos de asignación vía puntaje. Las solicitudes con más puntos serían aprobadas primero y se va en orden descendiente hasta que se agota el presupuesto. 3. Periodo III (2011) Sistema de asignación ad-hoc, haciendo una combinación entre un reparto proporcional por estados de acuerdo a la proporción de solicitudes, la fecha de recepción de la solicitud y un indicador genérico de importancia hidrológica

Focalización Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de solicitudes 2008

2003 Objetivos de Focalización Acuíferos sobreexplotados Comunidades de alta marginación Alta escasez de agua en la cuenca Riesgo de deforestación alto y muy alto 2003

2004 Objetivos de Focalización Acuíferos sobreexplotados Comunidades de alta marginación Alta escasez de agua en la cuenca Riesgo de deforestación alto y muy alto 2004

2005 Objetivos de Focalización Acuíferos sobreexplotados Comunidades de alta marginación Alta escasez de agua en la cuenca Riesgo de deforestación alto y muy alto 2005

2006 Objetivos de Focalización Acuíferos sobreexplotados Comunidades de alta marginación Alta escasez de agua en la cuenca Riesgo de deforestación alto y muy alto 2006

2007 Objetivos de Focalización Acuíferos sobreexplotados Comunidades de alta marginación Alta escasez de agua en la cuenca Riesgo de deforestación alto y muy alto 2007

2008 Objetivos de Focalización Acuíferos sobreexplotados Comunidades de alta marginación Alta escasez de agua en la cuenca Riesgo de deforestación alto y muy alto 2008

Criterios de focalización 2010 Polígono en zona con riesgo de deforestación muy alto, alto o medio. Porcentaje de cobertura forestal mayor a 60%. Polígono dentro de acuífero con sobreexplotación. Disponibilidad de agua superficial en la cuenca. Predio localizado dentro de un Área Natural Protegida (ANP) Federal. Predio localizado en ANP municipal, estatal o privada. Predio ubicado en una de las “Sesenta Montañas Prioritarias”. Predio dentro de las Áreas Promisorias para Servicios Ambientales (APROMSA). Predio dentro de las Zonas Estratégicas de Restauración. Predio se ubicado en zonas identificados como suelos degradados de acuerdo a SEMARNAT Solicitud y documentación completa en los primeros 20 y 40 días de la convocatoria. No haber recibido algún otro apoyo del programa PROARBOL. Constitución de un Comité de Vigilancia Ambiental Participativa (red vigía)

Criterios de focalización 2010 Evidencia que muestre disposición de un usuario de los servicios ambientales a pagar por ellos. Agrupación con otros propietario. Certificado de adecuado cumplimiento del Programa de Manejo Forestal Maderable o No Maderable (o certificado forestal nacional o internacional) Auditoría técnica preventiva o certificación de buen manejo forestal en proceso Ordenamiento territorial aprobado por el o los dueños del predio Densidad de Biomasa calculado con el Inventario Nacional Forestal Encontrarse en la misma microcuenca que otros polígonos (microcuencas FIRCO) Predominancia del ecosistema de Selva Alta Perennifolia Polígono en zona de baja producción maderable Que el predio se encuentre en un municipios de la Estrategia 100 x 100 Que el predio se encuentre en un municipio con niveles de marginación alta y muy alta de acuerdo al índice de CONAPO. Presencia de población mayoritariamente indígena Que la solicitud sea realizada por una mujer

Focalización Actualmente el PSAH está llegando a pocos de los predios prioritarios Los criterios primarios de selección del programa deberían ser riesgo de deforestación y servicios hidrológicos, pero han sido diluidos con otros criterios que deberían ser secundarios. Ej: en 2008 solo 13.5% de los predios participantes se ubicaron en acuíferos con algún grado de sobreexplotación, mientras que el 86.5% no mostró ninguna sobreexplotación. El 37% de los predios que han participado o participan en PSAH se localizaron en áreas con riesgo alto o muy alto de deforestación. Bien pero podría ser mejor. Cuatro de cada cinco pagos son recibidos por núcleos agrarios en alta o muy alta marginalización, independientemente de sus características ambientales. Prioritarios: aquellos alineados con los objetivos actuales del programa Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de los predios participantes.

Focalización Algunos predios con criterios primarios son rechazados en la etapa de selección.   Predios aplicantes 2008 Predios aceptados 2008 % predios aceptados (733) Predios rechazados por insuficiencia presupuestal Ningún criterio primario 477 63 8.59% 235 1 criterio primario 1081 32.06% 345 2 criterios primarios 1030 375 51.16% 167 3 criterios primarios 155 54 7.37% 12 4 criterios primarios 5 1 0.14% Nota: Se toman como criterios primarios a Escasez de agua (zonas 1-6 LFD); algún grado de sobreexplotación del acuífero, índice de presión económica a la deforestación: alto y muy alto; y grado de marginación: alto y muy alto. Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de solicitudes 2008

Focalización Los criterios primarios han perdido importancia y compiten con criterios no tan relevantes Para generar sinergias con otros programas y facilitar el trabajo administrativo se han incluido nuevos criterios secundarios, reduciendo la importancia de los criterios primarios. Ha aumentado el número de criterios de selección y el puntaje total posible, haciendo el proceso de prelación pierda efectividad hacia los objetivos primarios 2006 2010 Criterios 9 26 Puntaje total 45 106 Fuente: Reglas de Operación ProÁrbol Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios

Propuesta Añadir una primera etapa al proceso de selección de predios: Elección de predios de acuerdo a zonas de elegibilidad. Esta etapa determina qué zonas quedan dentro y fuera del programa Prelación de predios de acuerdo a puntaje de criterios primarios. Esta etapa favorece a los predios que cumplen con las características alineadas con los objetivos del programa. Prelación de predios de acuerdo a criterios secundarios. Esta etapa toma en cuenta otras características deseables pero que no son centrales al programa.

Propuesta Los criterios primarios deben ser: Escasez/disponibilidad de agua, y ubicación funcional del bosque en la cuenca Sobreexplotación de acuíferos Riesgo de deforestación alto y muy alto Alta vulnerabilidad a desastres hidrometeorológicos Grado de marginación alto y muy alto

Propuesta La mayor parte del país cumple con al menos un criterio primario

% predios solicitantes que son aceptados Ningún criterio primario Ejemplo de mejora Al separar el proceso de selección en dos etapas mejora la focalización   Predios aplicantes 2008 Selección actual Selección en 2 etapas Predios aceptados % predios solicitantes que son aceptados Ningún criterio primario 477 63 8.59% 0.00% 1 criterio primario 1081 235 32.06% 134 18.28% 2 criterios primarios 1030 375 51.16% 526 71.76% 3 criterios primarios 155 54 7.37% 68 9.28% 4 criterios primarios 5 1 0.14% 0.68% ¿Porqué no entran los 5 predios que cumplen con los 4 criterios primarios? ¿o los 171 que cumplen con 3? Nota: Se toma como criterios primarios a riesgo de deforestación alto y muy alto; disponibilidad de agua zonas 1-6; algún grado de sobreexplotación del acuífero; y grado de marginación alto y muy alto. Fuente: DGIPEA. INE. Cálculos propios a partir de solicitudes 2008

Indice de presión económica a la deforestación 1a serie: Bosques en 1993/1994 presentes o no en 2000 2a serie: Bosques en 2000 presentes o no en 2007 Determinantes de deforestación o degradación de acuerdo a criterios económicos. Modelo econométrico (probit y probit ordenado) para obtener el índice de riesgo por pixel de 300mX300m.

Indice de presión económica a la deforestación Principales variables: Tipo de bosque o selva: Bosque Mesófilo de Montaña, Bosque de Pino, Bosque de Pino-Encino (Encino-Pino), Bosque de Encino y otros, Selva Baja, Selva Media, Selva Alta. Vegetación primaria o secundaria Altitud, Altitud al cuadrado Pendiente Accesibilidad a localidades (20 habitantes o más) y a centros urbanos (250,000 habitantes o más) más cercano Densidad Agrícola (número de pixeles alrededor con uso de suelo agrícola) Rendimiento del maíz (por Área Geo-Estadística Básica) Nivel promedio de marginación (por Área Geo-Estadística Básica) Número de habitantes del centro urbano de más de 250,000 habitantes más cercano (proxy de huella ecológica) Áreas Naturales Protegidas (ANP) Zonas de precios de maíz blanco y ganado en pie

Principales Variables Indice de presión económica a la deforestación Principales Variables Signo Tipo de bosque o selva: Bosque Mesófilo de Montaña, Bosque de Pino, Bosque de Pino-Encino (Encino-Pino), Bosque de Encino y otros, Selva Baja, Selva Media, Selva Alta. Vegetación primaria o secundaria Altitud, Altitud al cuadrado Pendiente Accesibilidad a localidades (20 habitantes o más) y a centros urbanos (250,000 habitantes o más) más cercano Densidad Agrícola (número de pixeles alrededor con uso de suelo agrícola) Rendimiento del maíz (por Área Geo-Estadística Básica) Nivel promedio de marginación (por Área Geo-Estadística Básica) Número de habitantes del centro urbano de más de 250,000 habitantes más cercano (proxy de huella ecológica) Áreas Naturales Protegidas (ANP) Zonas de precios de maíz blanco y ganado en pie

Principales Variables Indice de presión económica a la deforestación Principales Variables Signo Tipo de bosque o selva: Bosque Mesófilo de Montaña, Bosque de Pino, Bosque de Pino-Encino (Encino-Pino), Bosque de Encino y otros, Selva Baja, Selva Media, Selva Alta. + Vegetación primaria o secundaria Altitud, Altitud al cuadrado - Pendiente Accesibilidad a localidades (20 habitantes o más) y a centros urbanos (250,000 habitantes o más) más cercano Densidad Agrícola (número de pixeles alrededor con uso de suelo agrícola) Rendimiento del maíz (por Área Geo-Estadística Básica) Nivel promedio de marginación (por Área Geo-Estadística Básica) Número de habitantes del centro urbano de más de 250,000 habitantes más cercano (proxy de huella ecológica) Áreas Naturales Protegidas (ANP) Zonas de precios de maíz blanco y ganado en pie

Indice de presión económica a la deforestación

Nivel de Riesgo de Deforestación Indice de presión económica a la deforestación ¿Qué tal es la predicción? Cambio de uso de suelo Nivel de Riesgo de Deforestación Muy Bajo Bajo Medio Alto Muy Alto Deforestación 0,3% 1% 2% 3% 8% Degradación Sin Cambio 96% 94% 92% 90% 86% Regeneración Reforestación Falso Cambio Sin información 0,01% 0,03% 0,07% Total 100% Contrafactual

Evaluación ¿Cuáles son los bosques incorporados y qué tan valiosos son en términos ambientales y sociales? Medir el efecto que han tenido los pagos en reducir la deforestación en esos sitios. CONTRAFACTUAL: ¿Qué hubiera pasado sin el programa? 10-12% se hubieran deforestado Los deforestados se hubieran deforestado 10% más 17.5 mil hectáreas

PSA dentro de REDD REDD+: Reduced Emissions from Deforestation and forest Degradation. Incluye conservación, manejo sustentable y mejoramiento de los acervos de carbono. Dar valor económico al carbono guardado en los bosques para incentivar su conservación y la reducción de emisiones. Surge en 2005 en la COP11 en Montreal. Cobra fuerza en 2007 en la COP13 en Bali como un mecanismo de adaptación y mitigación ante el cambio climático. Estrategia y metas nacionales.

Métrica constante y confiable, replicable entre países. PSA dentro de REDD ¿Qué mecanismo utilizar para transferir recursos entre países? Mercado de carbono Fondo centralizado o regionales ¿Cómo definir qué es lo que se está pagando? ¿Cómo medirlo? Métrica constante y confiable, replicable entre países.

PSA dentro de REDD El reto fundamental para los mecanismos REDD es demostrar "adicionalidad". La adicionalidad es definida como el aumento en la reducción de las emisiones que se logra (adicionales) con respecto a las emisiones liberadas sin el mecanismo REDD. Una línea base es el nivel de las emisiones de carbono que habrían ocurrido en ausencia del mecanismo financiero y las intervenciones de campo.

PSA dentro de REDD Propuesta de México-INE Propuesta descentralizada: Utilizar el índice de presión económica a la deforestación como base del contrato ex-ante. Puede generarse un contrato por cada predio. Ej: De acuerdo al índice un predio perdería 10 hectáreas en un año por deforestación. Si no las pierde, se le paga.

PSA dentro de REDD 2. Contabilidad integrada CO2: La medición se hace a nivel país de acuerdo al efecto neto de los programas de gobierno que incentivan o no la deforestación, medido a través del índice de presión económica a la deforestación. Beneficios: Fácilmente monitoreable Incentiva la alineación e integración de políticas gubernamentales Genera apoyo a reformas para evitar deforestación.

Helena García Romero Instituto Nacional de Ecología Periférico 5000 Col. Insurgentes-Cuicuilco Coyoacán, México, D.F Tel. 54246410 hgarcia@ine.gob.mx