La atención a las personas en situación de exclusión grave en el marco del desarrollo de la Ley 12/2008 II Jornadas sobre exclusión residencial en Euskadi Bilbao, 15 de octubre de 2015
Objetivo de la exposición Encargo Describir las implicaciones del Decreto de Cartera y del Mapa de Servicios Sociales de la CAPV en relación con la atención a las personas en situación de exclusión social grave. Y, en concreto, abordar: La situación actual del Decreto y del Mapa. Los servicios específicos del ámbito de la exclusión y su distribución competencial. La garantía de acceso a los servicios y prestaciones (derecho subjetivo). Los requisitos de acceso a los servicios específicos. La dotación de plazas y el despliegue territorial de los centros. Los desarrollos normativos pendientes. Otras cuestiones relevantes Finalmente, abordaré algunas cuestiones identificadas en el proceso de elaboración del Decreto, el mapa y la memoria económica que en mi opinión resultan relevantes para ofrecer una atención adecuada desde el SVSS en este ámbito.
1.- Situación actual Decreto de Cartera y Mapa Informado favorablemente por el Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales (OISS) en diciembre de 2014, junto con el Mapa de Servicios Sociales de la CAPV y la Memoria económica. Aprobado por el Consejo de Gobierno el pasado 6 de octubre. Pendiente de publicación en BOPV. Mapa y Memoria Económica: Forman parte del Plan Estratégico de Servicios Sociales de la CAPV 2015-2018, Plan de Gobierno de la X Legislatura. OISS y CVSS emitirán informe preceptivo. Luego deberá ser aprobado en Consejo de Gobierno y remitido al Parlamento Vasco a título informativo.
2.-Servicios específicos de Cartera para la atención a las personas en situación o riesgo de exclusión Antes de presentar esos servicios, se debe tener presente que otros servicios y prestaciones de la Cartera se pueden también dirigir a personas en situación de exclusión que pueden afrontar también otras situaciones (desprotección o riesgo, dependencia o riesgo, discapacidad…). Ofrecer un continuo de atención y una atención personalizada y próxima a las personas en situación de exclusión (y, en particular, de exclusión grave) requiere, entre otros aspectos: Habilitar diferentes prestaciones y servicios de la Cartera del SVSS (específicos y no) y de otros sistemas o espacios (socio-sanitario…). Ejercer la función de referente y la coordinación de caso desde la colaboración entre niveles de atención y con el tercer sector, por un lado, y con otros sistemas como el sanitario y el de empleo, por otro.
Servicios específicos y distribución competencial Atención primaria (competencia municipal) 1.7. (Tipo 2). Servicio de atención diurna para personas en situación de exclusión (los tipos, a diferencia de las variantes, son obligatorios). 1.8. Servicios de acogida nocturna (para personas en situación de exclusión, en particular personas transeúntes y personas sin hogar). 1.9.2. Servicios de alojamiento / Vivienda tutelada para personas en riesgo de exclusión (en alto riesgo de exclusión, como se verá). Atención secundaria (competencia foral) 2.2.3. Servicio o centro de día para atender necesidades de inclusión social. 2.3.2. Centro de acogida nocturna para atender necesidades de inclusión social. 2.4.5. Centros residenciales para personas en situación de exclusión y marginación. Como se puede observar se desarrolla el mismo continuo de atención (día/noche/alojamiento) desde los dos niveles, pero para situaciones diferentes.
Tipos (obligatorios) de centros residenciales (2.4.5) Centros residenciales para personas con una situación cronificada y un deterioro personal que precisan un servicio de larga estancia con un enfoque que combine visión de inclusión social y ritmo de intervención pausado. Servicios residenciales para la inclusión social, de media o larga estancia, que ofrecen un apoyo orientado a mejorar las capacidades y habilidades personales y relacionales de las personas usuarias con vistas a su reinserción y su acceso progresivo a un modo de vida normalizado. 2.1. Viviendas con apoyos para la inclusión social, dirigidas a posibilitar la vida en el contexto comunitario a personas que presentan carencias psicosociales y que requieren un apoyo psicosocial de intensidad media. 2.2. Centros residenciales para la inclusión social, dirigidos a facilitar la inclusión social de personas que presentan carencias psicosociales graves y/o a facilitar la transición a una vivienda estable a personas que carecen de hogar y que requieren apoyo psicosocial de alta intensidad.
1.1. Servicio de información, valoración, diagnóstico y orientación. Otros servicios de atención primaria y secundaria no específicos pero relevantes 1.1. Servicio de información, valoración, diagnóstico y orientación. 2.1. Servicio de valoración y diagnóstico de la dependencia, la discapacidad, la exclusión y la desprotección. 1.3. Servicio de intervención socioeducativa y psicosocial (personas en riesgo de exclusión).
Prestaciones económicas específicas Prestaciones para facilitar la integración social y/o la autonomía así como para cubrir o paliar las consecuencias económicas de las situaciones de emergencia o urgencia social, dependencia o desprotección (artículo 16, apartado 2, letra a, de la LSS). La ley sólo establece una tipología de prestaciones económicas. La Cartera no incluye prestaciones económicas para facilitar la integración social (en relación al tipo de prestaciones que se acaban de referir sólo ha concretado la PEAP que es una prestación orientada a facilitar la autonomía). Las AES no forman parte del catálogo ni de la cartera ya que forman parte del SGIIS.
Criterios delimitadores de la atención primaria y secundaria Atención primaria = situaciones de riesgo de exclusión (servicios 1.3 y 1.9.2) + servicios de baja exigencia y baja intensidad de día y noche (1.7 y 1.8).Y servicios generales (1.1). Atención secundaria = situaciones de exclusión + servicios de mayor intensidad (media o alta) y, en su caso, exigencia (2.2.3, 2.3.2, 2.4.5). Y servicios generales (2.1).
Figura de referente y coordinación de caso (artículo 20 del Decreto de Cartera) <<Una vez realizada la valoración y el diagnóstico social inicial, en profundidad y/o especializado, y si éstos confirmaran la necesidad de iniciar una intervención que requiera seguimiento, se asignará a la persona, o familia, usuaria una o un profesional de referencia definitivo. La o el profesional referente asumirá la coordinación de caso, elaborará el PAP, definiendo sus objetivos y actuaciones, pondrá en marcha las actuaciones previstas y realizará el seguimiento de la intervención, en coordinación con el conjunto de servicios del SVSS, tanto de atención primaria como secundaria, de los que la persona o personas incluidas en el PAP sean usuarias>>. Puede ser un o una profesional de atención primaria o secundaria y ha de trabajar en colaboración con las y los profesionales que hayan intervenido previamente. Si es un o una profesional de atención secundaria ha de mantener informado, en su caso, a quien haya intervenido previamente como referente en atención primaria.
3.- Garantía de acceso a los servicios y prestaciones Se reconoce como derecho subjetivo (exigible ante los tribunales) el acceso a todos los servicios y prestaciones incluidas en el Catálogo y la Cartera de Prestaciones y Servicios del SVSS a partir del 25/12/2016. A partir de esa fecha, la administración responsable de la provisión de cada servicio y prestación económica ha de garantizar el acceso a ellos a todas las personas titulares del derecho (es decir a aquellas que cumplan los requisitos de acceso) que lo soliciten. En caso de que no pueda garantizar el acceso, debe conceder a la persona titular del derecho una Prestación Económica Vinculada al Servicio (PEVS).
4.-Requisitos específicos de acceso a los servicios del ámbito de la exclusión Además de existir una serie de requisitos generales, los requisitos específicos de acceso se fijan en el decreto de Cartera en relación a cada servicio, como veremos a continuación.
1.9.2. Servicios de alojamiento / Vivienda tutelada para personas en riesgo de exclusión Situación: Alto riesgo de exclusión. No estar siendo atendido por el nivel de atención secundaria. Edad: 18 años o más. Requisitos administrativos: Permanecer empadronado/a los 6 meses anteriores a la solicitud en cualquier municipio de la CAPV. Requisitos de necesidad: a) Requerir una alternativa de alojamiento de corta o media estancia para realizar un itinerario de inclusión social; b) tener conciencia de su situación y motivación por cambiarla; c) comprometerse a realizar un itinerario de inclusión social y socio-laboral u ocupacional, y mantenerse realizándolo mientras se utiliza este servicio; d) requerir apoyo socioeducativo de baja intensidad, para mantener o desarrollar capacidades personales para la vida autónoma en el entorno comunitario y para la inclusión social; e) no precisar asistencia sanitaria especializada y/o permanente fuera del alcance y posibilidades de las dotaciones propias de la red de servicios sociales; f) no padecer trastornos de conducta ni presentar comportamientos...g)no rechazar el tratamiento que corresponda, en caso de padecer una enfermedad infecto-contagiosa y/o mental.
1.9.2. Vivienda tutelada para personas en riesgo de exclusión Se exige que las personas se encuentren en alto riesgo de exclusión, <<entendiendo por tales, a los efectos de este servicio, aquellas que, según la valoración de la o del profesional de referencia: a) requieren una alternativa de alojamiento, de corta o media estancia, con supervisión en la vivienda, por carecer de una alternativa de alojamiento adecuada para poder realizar su proceso de inserción y en condiciones de habitabilidad; b) sin recursos económicos personales; c) y sin apoyo socio-familiar>>. Se busca así acotar las personas destinatarias para garantizar que el servicio se orienta a cubrir necesidades del SVSS y no necesidades de vivienda. Se añade además que: <<Las personas que hayan sido atendidas en centros residenciales podrán acceder a este servicio de alojamiento si se encuentran en situación de alto riesgo de exclusión y su proceso de inclusión y la atención que se les venía ofreciendo desde el nivel de atención secundaria se han interrumpido>>. Se pretende así que las personas que están en un centro residencial concluyan su proceso de inserción desde el mismo, sin cambiar de referencias ni interrumpir el proceso aunque su situación pueda mejorar y recibir una valoración distinta (de exclusión a riesgo de exclusión).
Sistemas de valoración y acceso El sistema o procedimiento de valoración y acceso a las prestaciones y servicios se concreta en el capítulo III del Decreto de Cartera (disposiciones procedimentales). Los principales aspectos del procedimiento de valoración y acceso son los ya referidos en relación a la figura de referente, la coordinación de caso y la valoración, diagnóstico y orientación. Además hay que tener en cuenta, a este respecto, el Decreto que regula el instrumento de valoración de la exclusión.
5.- Dotación de plazas Se incluyen los comedores sociales teniendo en cuenta que, en no pocos casos, están evolucionando hacia un modelo de servicio de atención diurna. En tal caso, se considerarían servicios de atención diurna (1.7), pero se mantiene desagregada la información porque no se conoce cuántos de ellos concretamente han evolucionado en esa dirección. Respecto a las viviendas tuteladas para personas en riesgo de exclusión, además de realizar una proyección específica de plazas, se han incluido los recursos utilizados en 2011 como pisos de acogida entendiendo que, en parte y dado su nivel de ocupación, podrían utilizarse también como vivienda tutelada para personas en riesgo de exclusión (1.9.2).
SERVICIOS MUNICIPALES 01/01/2012 01/01/2017 VARIACIÓN 2012 - 2017 A B G CAPV SERVICIOS MUNICIPALES Servicio de atención diurna para personas en situación de exclusión (1.7.) Plazas 49 90 139 56 68 188 312 7 98 173 % de variación 2012 - 2017 14,29% 108,89% 124,46% Cobertura (Personas entre 18 y 64) 0,023% 0,000% 0,020% 0,010% 0,031% 0,0103% 0,047% 0,025% 0,008% 0,028% 0,015% GCP (nivel mínimo) 528.956 267.497 796.453 631.725 489.177 583.916 1.704.818 102.769 316.419 908.365 Comedores sociales (en su caso, 1.7) 300 313 30 643 Cobertura (Personas 18 años o más) 0,111% 0,032% 0,005% 0,035% 0,123% 0,034% 0,038% 0,012% 0,002% 0,003% 1.265.362 680.280 85.000 2.030.642 Servicios de acogida nocturna para atender necesidades de inclusión social (1.8.) 99 162 128 389 186 171 456 24 43 67 0,00% 14,98% 33,59% 17,29% 0,037% 0,017% 0,022% 0,021% 0,041% 0,027% 0,004% 0,009% 0,006% GCP (nivel superior) 1.473.397 1.020.176 2.024.178 4.517.751 1.539.700 1.225.824 2.858.874 5.624.398 66.303 205.648 834.696 1.106.647 1.174.412 2.650.200 5.364.312 154.236 626.022 846.561 Vivienda tutelada para personas en riesgo de exclusión (1.9.2) 36 131 80 248 179.941 662.746 395.973 1.238.660 Servicios de alojamiento para personas en situación de exclusión y marginación (1.9.1./1.9.2.) 114 38 261 413 172 547 134 352,37% 32,42% 0,054% 0,058% 0,029% 0,063% 0,026% 0,066% 0,044% 731.285 8.026 202.210 941.521 243.701 1.177.196 235.675
Centros de día para atender necesidades de inclusión social (2.2.3) 01/01/2012 01/01/2017 VARIACIÓN 2012 - 2017 A B G CAPV SERVICIOS FORALES Centros de día para atender necesidades de inclusión social (2.2.3) Plazas 491 0 (154) 78 174 743 252 % de variación 2012 - 2017 Sin dato 0,00% 51,32% Cobertura (Personas entre 18 y 64) 0,000% 0,066% 0,035% 0,043% 0,074% 0,044% 0,060% 0,008% 0,025% GCP (nivel mínimo) 4.123.225 657.101 4.246.922 1.079.673 5.983.696 123.697 1.860.471 Centro de acogida nocturna para atender necesidades de inclusión social (2.3.2) 15 5 19 39 4 24 26,98% 160,32% Cobertura (Personas 18 años o más) 0,002% 0,001% 0,003% 130.984 76.646 171.318 388.865 636.830 40.334 505.846 Centros residenciales para personas en situación de exclusión y marginación (2.4.5) 47 351 434 832 105 387 476 968 58 36 42 136 123,51% 10,26% 9,68% 16,35% 0,022% 0,047% 0,096% 0,059% 0,058% 0,120% 0,078% 0,036% 0,011% 0,024% 0,019% 925.822 7.464.102 6.595.849 14.985.773 1.430.575 8.476.962 9.131.739 19.039.275 504.753 1.012.860 2.535.890 4.053.502
Centros personas sin hogar año 2014 Total Centros Media gasto- euros Gasto total- miles de euros % sobre total Andalucía 93 259.525 24.136 10,9 Aragón 47 288.895 13.578 6,1 Asturias, Principado de 23 416.564 9.581 4,3 Balears, Illes 14 615.781 8.621 3,9 Canarias 22 874.079 19.230 8,7 Cantabria 7 470.696 3.295 1,5 Castilla y León 53 124.337 6.590 3,0 Castilla-La Mancha 24 178.121 4.275 1,9 Cataluña 58 504.252 29.247 13,2 Comunitat Valenciana 31 311.477 9.656 4,4 Extremadura 9 324.805 2.923 1,3 Galicia 52 233.809 12.158 5,5 Madrid, Comunidad de 54 329.575 17.797 8,1 Murcia, Región de 36 306.051 11.018 5,0 Navarra, Comunidad Foral de 19 234.342 4.452 2,0 País Vasco 234 195.373 45.717 20,7 Rioja, La 11 248.495 2.733 1,2 Ceuta 4 406.244 1.625 0,7 Melilla 3 484.885 1.455 794 278.063 220.782 100,0
Previsiones sobre la distribución territorial de los centros El Mapa de Servicios Sociales de la CAPV establece: Objetivos de cobertura para cada servicio o prestación económica y para cada Territorio Histórico; Criterios sobre la distribución de los centros en el territorio (criterios poblacionales considerados más idóneos para implantar los servicios que son relevantes y, al mismo tiempo, orientativos). Las Diputaciones, en colaboración con los ayuntamientos, están elaborando mapas de servicios sociales de los Territorios Históricos, coherentes con los objetivos y criterios establecidos en el Mapa de la CAPV. Dichos mapas se anexarán al mapa de la CAPV en el momento en que se aprueben.
(Volumen de población) Delimitación geográfica Grado de proximidad Ámbito poblacional (Volumen de población) Delimitación geográfica Centralizados 400.001-población total del Territorio Histórico o la CAPV Territorio Histórico o CAPV Proximidad baja 200.000 - 400.000 Sector Proximidad media 50.001 - 199.999 Comarca Proximidad alta Mínimo (15.001)/Medio (30.001)- 50.000 Área Proximidad muy alta Zona básica urbana 5.000 habitantes. Municipio o agrupación de municipios Zona básica rural 3.000 habitantes.
Servicios (centros) específicos del ámbito de la exclusión Los servicios de día, noche y alojamiento de competencia municipal se consideran de proximidad media: ámbito poblacional (50.001-199.999)/ delimitación geográfica (comarca). En el caso de las comarcas, el ámbito poblacional puede variar algo sobre estas cifras. Hay que tener en cuenta además que, en ocasiones, el volumen de población de una comarca puede ser inferior al de un área. El centro de día para atender necesidades de inclusión social (2.2.3) y los centros residenciales para personas en situación de exclusión y marginación (2.4.5 tipo 2), de competencia foral, se consideran de proximidad baja: ámbito poblacional (200.000-400.000)/ delimitación geográfica (sector). Los centros residenciales para personas en situación de exclusión y marginación cronificada (2.4.5 tipo 1), de competencia foral, se consideran centralizados: ámbito poblacional (Territorio Histórico) / delimitación geográfica (Territorio Histórico). No se establecen orientaciones respecto a la distribución de los centros de acogida nocturna de competencia foral (2.3.2) ya que no existían plazas en 2011 ni en Araba ni en Gipuzkoa (se plantea llegar a 39 plazas en 2017 toda la CAPV) y es prematuro establecer un criterio.
6.-Desarrollo normativo pendiente Decreto de Cartera: solamente resta su inminente publicación en el BOPV, con entrada en vigor al día siguiente. Elaboración de decretos sobre servicios específicos del ámbito de la exclusión: se está trabajando sobre los centros residenciales.
ALGUNAS CUESTIONES RELEVANTES
Una cuestión muy importante es cómo asegurar un continuo de atención a las personas (transversal –integralidad- y longitudinal – a lo largo del tiempo-) desde la colaboración entre los dos niveles de atención y con las organizaciones del Tercer Sector Social que intervienen en este ámbito, por un lado, y con Lanbide y Osakidetza por otro. Es necesario garantizar una colaboración estrecha en relación con la coordinación de caso y la función de referencia, teniendo en cuenta además que, en el ámbito de la exclusión, se ha de trabajar, cuanto sea posible, para que las situaciones que afrontan las personas se reviertan. Parecería razonable que el nivel de atención primaria sea quien asuma estas funciones por defecto pero con algunas excepciones a determinar. Por ejemplo, cuando exista cierta cronicidad de las situaciones de exclusión que afrontan las personas y/o mientras sean usuarias de un centro residencial (aunque si se prevé su salida dentro de un proceso de inserción a partir de un momento quizás sería oportuno transferir la coordinación de caso y la figura de referente al nivel de atención primaria).
Por otro lado, hay que tener en cuenta que, hoy por hoy, entre otros aspectos: Las intervenciones realizadas desde los diferentes servicios del catálogo en el ámbito de la exclusión (y en otros ámbitos) a veces están poco articuladas entre sí y en el marco de la coordinación de caso, e incluso duplicadas (personas que utilizan más de un servicio del mismo tipo). Algunos servicios de atención primaria se han orientado, históricamente, a atender una sola contingencia (como sucede en el 1.3. aunque la Cartera prevé que se oriente también a personas en riesgo de exclusión).
Además parecería razonable que se procure una atención integral desde el nivel de atención primaria de las personas que han iniciado un proceso de inserción y no están en un centro residencial para personas en situación de exclusión. Y al mismo tiempo, asegurar que se produce un tránsito hacia la atención secundaria cuando se requieran apoyos especializados tanto para la acogida nocturna como para realizar procesos de inserción, buscando desde atención primaria que las personas que se encuentran en la calle y/o en servicios de atención diurna (sin estar en un centro residencial) o acogida nocturna puedan iniciar procesos de inserción y continuarlos con una exigencia progresiva. Otra cuestión es la necesidad de establecer mecanismos de detección y atención en medio abierto de las personas en situación de exclusión grave (más allá de la atención primaria diurna y nocturna, y tanto si utilizan estos servicios como si no), comenzando por establecer un contacto y relación habitual.
Finalmente, convendría evitar que: La necesidad de precisar las competencias de cada nivel genere rigideces en la atención, dificultades en los tránsitos de las personas -o familias- de un nivel de atención al otro, o cierta descoordinación, segmentación e ineficiencia en el uso de los recursos del SVSS. Es conveniente introducir cierta flexibilidad y maximizar la colaboración entre niveles de atención para realizar planteamientos e itinerarios centrados en las personas (y no tanto en los recursos o la distribución competencial). La asunción de la responsabilidad pública sobre la coordinación de caso y la función de referencia desactive las capacidades que en relación a estos dos aspectos y al acompañamiento social despliegan al menos algunas organizaciones del tercer sector social que desde hace décadas llevan a cabo una intervención personalizada e integral, desde más de un recurso.
Otras cuestiones relevantes detectadas en el proceso de elaboración del mapa y la memoria económica Aumentar el porcentaje de financiación pública de servicios que tal vez pudieran ser servicios del catálogo pero que no están convenidos (comenzando por clarificar si se trata de servicios de responsabilidad pública). Inexistencia (en 2011) de algunos tipos de servicio, en general (1.9.2) o en algunos Territorios Históricos (1.7 en Bizkaia, 2.3.2 en Gipuzkoa y en Araba, y, finalmente 2.2.3 en Araba, considerando sólo servicios convenidos). Existencia de lagunas en la atención desde el punto de vista territorial (particularmente en algunos municipios urbanos de mediano tamaño), siendo la concentración en las capitales muy alta, particularmente en Araba, seguida de Bizkaia y también, aunque en menor medida, en Gipuzkoa.
Los que no hayan pasado por una experiencia similar difícilmente pueden concebir el conflicto mental destructor del alma ni los conflictos de la fuerza de voluntad que experimenta un hombre hambriento. (Viktor Frankl)
ESKERRIK ASKO ZUEN ARRETAGATIK