¿QUIEN SE BENEFICIA DEL GASTO SOCIAL?. MARCO INSTITUCIONAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Misión para la reducción de la pobreza y la desigualdad

Magnitud e incidencia del gasto social Los principales subsidios asignados durante el año 2003 (educación, salud, pensiones, atención al menor, alimentación al menor, subsidio familiar, capacitación y vivienda, servicios públicos…) totalizan anualmente 24.2 billones de pesos, equivalentes al 10.5% del PIB y al 14% de los ingresos totales de los hogares.

MAGNITUD DE LOS SUBSIDIOS NETOS Son 24.2 Billones de pesos anuales de 2003

FOCALIZACIÓN DE LOS SUBSIDIOS NETOS POR QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO PER CÁPITA

Los subsidios contributivos solidarios

% subsidio asignado a hogares no pobres Sectores bill año % no pobresSectoresbill año % no pobres PENSIONES7,893,5%VINCULADOS2,329,5% SUPERIOR1,976,2%GAS0,025,8% SUB FLIAR0,469,9%PRIMARIA3,324,2% CAPACITACION0,467,7%NO ICBF0,523,5% VIVIENDA0,061,5%ALIM ESCOLAR0,621,9% TELEFONIA0,349,3%ICBF0,421,3% ENERGIA0,544,6%SUBSIDIAD02,115,7% SANEAM. BASICO0,432,8%CONTRIBUTIVO0,5-42,6% SECUNDARIA2,632,3% TOTAL SUBSIDIOS24,252,3% Fuente: MERPD

POBREZA FUTURA CON MEJOR FOCALIZACIÓN Ingresos primarios p.c. 2% real Antes de subsidios (vieja definición)54,6%40,1% 2. Después de subsidios (monto actual; actual focalización) 43,3%30,2% 3. Se suprimen las filtraciones y se focaliza óptimamente (subsidio en dinero = a la brecha y se empieza por los más pobres) a. Filtraciones (salvo subsids pensionales) Pobl pobre % después de asignar subsid 5,3 billones 36,7% 8,1 billones 15,3% b. Filtraciones tot (con subsidios pensionales) Pobl pobre 12,6 billones 4,0% 15,6 billones 0% Fuente: MERPD

Marco Institucional de la Protección Social, descentralización y participación Objetivos del Sistema de Protección Social: Proteger a toda la población de los riesgos económicos, sean éstos covariantes o idiosincrásicos => aseguramiento. Asistir a la población más pobre para superar su situación en el corto y largo plazo => asistencia social. Holzmann y Jorgensen (2000) => ayudar a los hogares a prevenir, mitigar y enfrentar los riesgos. Sistema de Protección Social Asistencia Social Seguridad Social

¿Qué es la Protección Social? Aseguramiento: Mecanismo para proteger a la población contra riesgos futuros. En Colombia existen mecanismos de aseguramiento como pensiones o aseguramiento en salud. Asistencia Social: Mecanismo redistributivo del Estado que asiste a los hogares cuyas dotaciones iniciales (capital humano, físico o social) son muy bajas y no les permiten acceder exitosamente a los mercados (laboral, financiero, etc). Inversión pública hacia los más pobres y vulnerables para garantizar un nivel adecuado de consumo de bienes y servicios, y así romper el ciclo perverso de la pobreza. Estrategia de crecimiento sostenible y de crecimiento con equidad (la pobreza reduce productividad y capacidad de compra).

Protección a la niñez (Asistencia social) Asistencia social (condicionada al trabajo) Adulto mayor (Asist social) Seguridad social en función actividad económica (enfermedad, maternidad, desempleo, muerte, discapacidad) Hijos trabajadores Trabajadores y sus familias ex- trabajadores 0-14: 31% pobl 15-59: 62% pobl 60+: 7% pobl ¿Qué es la Protección Social?

La pobreza no es un concepto estático: los hogares no-pobres de hoy pueden ser los pobres de mañana. Está aumentando evidencia que la prevalencia de la pobreza transitoria es significativamente mayor que el de pobreza crónica en muchas partes del mundo en vías de desarrollo. Por ejemplo, Baulch y McCulloch (1998) usando un panel quinquenal para Pakistán rural encontraron que, mientras la mitad había sido pobre en al menos un período, sólo 3% de los hogares había sido pobre en todos los cinco años. Gaiha y Deolaiker (1993) encontraron para los hogares rurales en la India del Sur que, mientras casi 90% había sido pobre en por lo menos uno de nueve años, el 22% estuvo bajo la línea de pobreza en cada uno de nueve años consecutivos

La pobreza no es un concepto estático: los hogares no- pobres de hoy pueden ser los pobres de mañana. ¿Cómo focalizar las políticas? Prevención Mitigación Superación Fuente: Nuñez y Espinosa, 2004 (clasificación de Suryahadi y Sumarto (2001); metodología de Chaudhuri, Jalan y Suryahadi (2002) Consumo actual (c) c < lpc ≥ lp Vulnerabilidad (v) v ≥ %17.9%E[c] < lp Consumo esperado E[c] 0.0% E[c] ≥ lp v < %46.2%

En caso de choque: 1. Los hogares de los quintiles más altos adoptan estrategias, tales como gastar sus ahorros y vender sus bienes. 2. En ausencia de activos y ahorros, los hogares de los quintiles más bajos tienen menos instrumentos para enfrentar los choques y tienden a adoptar estrategias perjudiciales: incrementar la oferta laboral de miembros secundarios del hogar (lo que afecta la asistencia escolar de niños y jóvenes) tienden a disminuir el gasto en alimentos en mayor proporción que los hogares de los quintiles más altos. Los choques fuertes pueden llevar a que dentro del hogar se dé una disminución severa del consumo de alimentos. En un 16% de los hogares del quintil más bajo uno de los miembros no consumió ninguna comida por falta de dinero, mientras que este fue el caso para sólo 3.5% de los hogares en el quintil más alto de gasto. En lo tocante con desacumulación de capital humano (rezago educativo de los niños y jóvenes) los choque que más afectan esta variable son: La exposición al riesgo de discapacidad; el desplazamiento; sufrir una pérdida económica importante.

Sería deseable que toda la población estuviera cubierta por la Seguridad Social, PERO: 1.Bajo acceso en el sector informal 2.Baja cobertura en aseguramiento 3.Problemas de los mecanismos de aseguramiento actuales

AfiliadoNo afiliadoEs pensionadoTotal Formal68.1%30.9%1.0%100.0% Informal8.1%90.9%0.9%100.0% PobreAfiliadoNo afiliadoEs pensionadoTotal Formal51.0%49.0%0.1%100.0% Informal2.9%96.9%0.2%100.0% No pobreAfiliadoNo afiliadoEs pensionadoTotal Formal72.0%26.8%1.3%100.0% Informal12.3%86.1%1.5%100.0% Afiliación a pensiones 1. Bajo acceso a aseguramiento en el sector informal Gran parte de los mecanismos de aseguramiento se enfocan en el sector formal (pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, subsidio familiar, riesgos profesionales, etc)

Sector informal Afiliación a Riesgos Profesionales TotalAfiliadoNo afiliadoNo sabeTotal Formal69.0%28.5%2.6%100.0% Informal14.0%84.8%1.1%100.0% PobreAfiliadoNo afiliadoNo sabeTotal Formal54.0%42.5%3.5%100.0% Informal6.5%92.6%0.9%100.0% No pobreAfiliadoNo afiliadoNo sabeTotal Formal72.6%25.1%2.4%100.0% Informal20.3%78.4%1.3%100.0%

2. Baja cobertura en aseguramiento (desprotección) Escolaridad ProtegidoDesprotegidoTotalProtegidoDesprotegidoTotal 0-5 años21.1%78.9%100%63.7%36.3%100% 6-10 años43.6%56.4%100%66.6%33.4%100% 11 años65.3%34.7%100%72.8%27.2%100% años84.1%15.9%100%74.9%25.1%100% 16+ años94.5%5.5%100%87.0%13.0%100% Protegido = cubierto por salud y pensiones Desprotegido = no cubierto por salud y pensiones Ingreso ProtegidoDesprotegidoTotalProtegidoDesprotegidoTotal <1 SM25.2%74.8%100%63.5%36.5%100% 1-2 SM60.0%40.0%100%84.9%15.1%100% 2-3 SM83.5%16.5%100%94.0%6.0%100% 3-4 SM91.1%8.9%100%96.8%3.2%100% 4+ SM96.1%3.9%100%99.0%1.0%100%

Baja cobertura Rama de ActividadProtegidoDesprotegidoTotalProtegidoDesprotegidoTotal Agricultura 54.7% 45.3%100%65.2%34.8%100% Minas83.3%16.7%100%67.2%32.8%100% Industria77.8%22.2%100%77.0%23.0%100% Electr, gas y agua96.0%4.0%100%88.2%11.8%100% Construcción59.9%40.1%100%66.8%33.2%100% Comercio69.8%30.2%100%70.5%29.5%100% Transporte54.3%45.7%100%77.7%22.3%100% Servicios Finan.97.2%2.8%100%92.3%7.7%100% Servicios80.0%20.0%100%77.3%22.7%100% Fuente: ECV 1997 y 2003

3. Problemas Aseguramiento: Pensiones => pasivo pensional generó un déficit en las cuentas fiscales que, en valor presente, es aproximadamente el 170% del PIB. Baja cobertura => 84% en el Gobierno, pero 46% para obreros y empleados de empresas particulares del sector formal, y 6% para el resto de trabajadores. Inequitativo => coberturas de 45% para SISBEN 6 pero sólo 2% para SISBEN 1 y 2. Existencia de dos sistemas (Prima Media y Fondos Privados) => la salida masiva a los fondos privados desfinanció más rápidamente al ISS. => Por ejemplo, en Uruguay se eliminó el equivalente al régimen de prima media cuando se crearon los fondos privados. Salud => El cambio de subsidios de demanda a subsidios de oferta no se produjo Sin embargo, dado que para EPS-ARS no es rentable instalarse en regiones apartadas o en municipios pequeños, los subsidios a la demanda no necesariamente funcionan en estas regiones.

Sistema de Protección Social Asistencia Social Seguridad Social Programas Activos Empleo Público Capacitaciones Subsidio al Salario Informalidad Crédito Asistencia Técnica Programas para mantener ingresos Pensiones asistenciales Subsidio al desempleo Programas Activos Actualizaciones laborales Informalidad Esquemas voluntarios de aseguramiento Programas para mantener ingresos Pensiones contributivas Seguro de desempleo Cesantías Fuente: Núñez, Espinosa y Sánchez, 2005 SPS integrado a las políticas del mercado laboral

Consideraciones generales Necesidades a cubrir Recursos disponibles y faltantes –¿Cuánto es el gasto actual? –¿Cuáles son los mecanismos de financiación? ¿Es la financiación procíclica o anticíclica? –¿Existen mecanismos de cofinanciación con las Entidades Territoriales? –¿Cuánto se necesita para atender a toda la población objetivo? Instituciones existentes –Falta de coordinación entre las instituciones del nivel central y entre las del nivel central con las del nivel local. –Propuesta => sistema integrado pero descentralizado, transparente y en capacidad de cubrir las necesidades básicas de la población pobre y vulnerable.

Consideraciones específicas Condiciones de elegibilidad (población objetivo) –¿A quién se debe dirigir la atención? ¿Pobres? ¿Indigentes? ¿SISBEN 1 y 2? Cobertura –¿Cuántas personas se quiere atender? Con los recursos actuales, ¿a cuántas personas se puede atender? Focalización –¿Cómo focalizar el gasto? ¿SISBEN? Tiene baja cobertura; hay desacuerdo en los puntos de corte; excluye a personas que no tienen vivienda; fue diseñado para identificar pobreza crónica (niveles bajos de consumo) y no vulnerabilidad (volatilidad en el consumo). –¿Cuándo usar focalización geográfica o mecanismos de auto- focalización? (e.g. para atacar pobreza transitoria) Descentralización ¿Nivel de participación de entidades territoriales? Beneficios –¿Qué tipo de beneficios entregar? ¿Monetario vs Especie? ¿Monto del subsidio? ¿Duración del subsidio?

Ejemplo: Propuesta Asistencia Social CNAS ¿Conpes? CDAS CLAS Prestadores MPS Aprueba la política Decreta normas Establece reglas de habilitación de proveedores $ Ejerce control Apoya a municipios $ Decisión final sobre los proveedores Decisión final sobre el funcionamiento del programa $ Unidad técnica de desarrollo de programas Establece parámetros flexibles sobre: monto, clase de subsidio, focalización, reglas de entrada y de salida, etc. Presenta propuestas de programas al CNPS $ => Reasignación CCF -> Transf. condicionadas FONEDE -> Transf. condicionadas Solidaridad FSP -> Discapacidad Solidaridad en Riesgos Prof. Que el gobierno cumpla De SGP -> Asistencia Social →Ley 715 vs. Doc. Conpes $ => Beneficencias $ => SGP / Recursos propios Superintendencia de Asistencia Social Regulador FNAS Fuente: Nuñez y Espinosa, 2004