XIX Semana Nacional del Autocar y del Autobús El transporte regular de viajeros: Reflexiones sobre la normativa comunitaria Sevilla noviembre Rafael Izquierdo Profesor Emérito de la UPM

Índice El Reglamento sobre servicios públicos de transporte de viajeros: el fin de un largo proceso Causas que han motivado el retraso del proceso normativo Evolución del proceso normativo

El Reglamento sobre servicios públicos de transporte de viajeros: el fin de un largo proceso La necesidad de un marco normativo europeo del transporte de viajeros que sirva de referencia al transporte nacional A partir del año 1992 concluido el proceso de liberalización del Transporte internacional Cabotaje (1998 el de viajeros) Cambios acaecidos con motivo del mercado interior Ampliación de los mercados Desarrollo de la competencia Los operadores desean ampliar sus mercados hacia otros países Crisis del concepto tradicional de Servicio Público

El Reglamento sobre servicios públicos de transporte de viajeros: el fin de un largo proceso Grandes dificultades por las diferentes posiciones de los E.m. Tendencia hacia la liberalización y competencia (UK) ¿Cómo abrir los servicios públicos a la competencia? El modelo concesional español resultaba novedoso Gran defensa del modelo español por parte del Gobierno y de FENEBÚS que consiguieron que fuera reconocido por la UE Ha servido de modelo para los trabajos de la UE Muy estudiado por los expertos de Bruselas (G. Hanreich) Cabotaje (1998 el de viajeros) Estudios realizados por la antigua DG VII ISOTOPE: análisis de los diferentes modelos europeos Estudio realizado por NEA (Holanda) sobre el marco normativo

El Reglamento sobre servicios públicos de transporte de viajeros: el fin de un largo proceso El Seminario sobre la actualización del marco normativo para el transporte de viajeros (Bruselas, 29 junio 1998) Gran importancia: arranque del proceso final Presidido por el Comisario de Transportes (Kinnock) y el Director General de Transportes (Hanreich) Presentación de los estudios anteriores Exposición de los modelos de Suecia, Francia, Alemania, UK Defensa mía del modelo español 1ª Propuesta de Reglamento en 2000 Nuevas Propuestas: 2002 y : Reglamento definitivo: fin del proceso

Causas que han motivado el retraso del proceso normativo No sólo han influido los cambios operados a partir de 1992 Hay que remontarse al propio Tratado CEE (1957) y a los principios que inspiraron la PCT El Informe Spaak (1956) base del Tratado CEE: las dificultades para precisar el contenido de lo que debía ser la PCT La PCT en el Tratado CEE Una de las tres primeras políticas comunitarias del Tratado Dedica un Título específico (IV/V) a los Transportes: ¿por qué? Los “aspectos especiales” del transporte requieren un tratamiento específico al margen de la política de competencia

Causas que han motivado el retraso del proceso normativo El contenido de la PCT era muy vago, incompleto e impreciso Necesidad de su posterior desarrollo por parte de la CE ¿Hasta qué punto la Comisión tenía competencia en los transportes nacionales? No regulaba el concepto de servicio público y el transporte era considerado, sin embargo, como un servicio público El servicio público y sus obligaciones inherentes entraban en conflicto con la aplicación de las reglas de la competencia Las políticas nacionales de transporte de los E.m. diferían mucho Las políticas liberalizadoras se enfrentaban con las armonizadoras El Memorandum de la Comisión de 1961 ponía de manifiesto las dificultades para establecer una PCT

Causas que han motivado el retraso del proceso normativo Hasta 1969 no aparece el primer Reglamento relacionado con el transporte de viajeros Consecuencia de la Decisión de 15/5/1965 sobre la armonización de las condiciones de competencia Es el punto de arranque mediato del proceso 1992 constituye el punto de arranque más inmediato del proceso Termina el proceso de liberalización del transporte internacional y del cabotaje (1998 para viajeros) Empieza la consolidación del mercado único interior Apertura de los mercados nacionales a operadores de otros E.m.

Causas que han motivado el retraso del proceso normativo Los servicios de interés general (servicios públicos) son considerados por la UE como básicos en el nuevo modelo de sociedad y deben mantenerse (el Tratado de Amsterdam los incluye en un nuevo artículo 16 en el TCEE) Hacia un nuevo paradigma: los servicios públicos pueden ser compatibles con las reglas de competencia Se admite (con reticencias y muchas presiones) como fórmula el sistema concesional bajo el nombre de “competencia regulada” La Comisión encarga los estudios ISOTOPE y el del NEA Gestiones de España para defender el modelo español

Causas que han motivado el retraso del proceso normativo A partir del año 2000 empieza a desarrollarse la fase normativa Nuevamente gran lentitud en la tramitación Falta de consenso de los E.m.: cada uno defiende su propio modelo (tres modelos claramente diferenciados) Tres revisiones a la Propuesta inicial con cambios importantes Se han ido aproximando las posiciones No está muy claro la forma de aplicación Muchas lagunas e incógnitas

Evolución del proceso normativo Decisión del Consejo 271/65 sobre armonización de las condiciones de competencia en los transportes Armonizar las relaciones entre las empresas de los E.m. en materia de intervención de los Estados en los transportes Objetivo: reducir al máximo las obligaciones de servicio público y garantizar la autonomía financiera de las empresas Mantener las indispensables para garantizar la prestación del servicio público Las cargas derivadas del mantenimiento de las obligaciones de servicio público deberán ser objeto de compensaciones determinadas por métodos comunes

Evolución del proceso normativo Rº 1191/69 sobre las obligaciones de servicio público en los transportes Es el marco jurídico que desarrolla la Decisión anterior 271/65 Los E.m. suprimirán las obligaciones de servicio público: se definen dichas obligaciones Podrán mantenerse si son indispensables para la prestación del servicio público Se establecen principios comunes para el establecimiento de las compensaciones por el mantenimiento de las obligaciones Está, exentas del procedimiento de información a la Comisión No es aplicable a los transportes locales y regionales

Evolución del proceso normativo Rº 1107/70 sobre ayudas concedidas a los transportes Las correspondientes al reembolso de las obligaciones de servicio público impuestas a las empresas son compatibles con el TCEE (art. 77) y están incorporadas en el Rº 1191/69 Los E.m. quedan autorizados a concederlas de acuerdo con las condiciones establecidas No se necesita informar a la Comisión sobre estas ayudas

Evolución del proceso normativo Rº 1893/91 modificando el anterior (Rº 1191/69) El Reglamento anterior no dio resultados positivos Se insta a los E.m. a la supresión de las obligaciones de servicio público Conveniencia de seguir manteniendo la noción de servicio público para algunos transportes y de imponer obligaciones de servicio público a algunos transportes de viajeros (urbanos,...) Las autoridades deberán celebrar “contratos de servicio público” con las empresas de transportes que presten dichos servicios Las cargas derivadas de las obligaciones de servicio público serán objeto de compensaciones

Evolución del proceso normativo Período : período de grandes cambios Consolidación del mercado interior Liberalización del transporte internacional y cabotaje Los E.m. introducen elementos de competencia en el transporte Los operadores desean ampliar sus mercados a otros E.m. Crisis del concepto tradicional de servicio público: ¿es compatible con las reglas de la competencia? La UE incluye los servicios públicos en el Tratado (art. 16) La UE aboga (al fin) por la “competencia controlada” por la que los servicios públicos son compatibles con la competencia ¿Cómo un operador puede acceder a otros mercados?

Evolución del proceso normativo Seminario “Actualización del marco normativo del transporte de viajeros” (Bruselas, 29/6/1998) Presidido por el Comisario de la DG VII, Kinnock, y el Director de Transportes Terrestres, Günter Hanreich Presenta los resultados de los estudios (ISOTOPE y el realizado por NEA) y gestiones llevadas a cabo por la DG VII para actualizar la normativa del T.Viajeros Preocupación por Mejorar el transporte público (Libro Verde “La Red de Ciudadanos, 1996”) Introducir reglas de mercado en la provisión de servicios públicos Clarificar el sistema de ayudas en los contratos de servicios públicos

Evolución del proceso normativo España hizo la defensa del modelo concesional español que ya había sido asumido por la Comisión (gestiones de FENEBÚS) Principales conclusiones del Seminario Reconocimiento de la noción de servicio público para el T.Viajeros Reconocimiento de la “competencia controlada” y de los derechos de exclusiva como contrapartida de las obligaciones de S. Público Período de concesión no superior a 5 años, con excepciones Aplicación de los contratos de servicio público, obligatorios cuando se impongan obligaciones de servicio público Someter los contratos de servicio público a las reglas de competencia en la fase de licitación Principio de no discriminación por nacionalidad en los concursos Principio de subsidiariedad: E.m. libertad de elección del modelo

Evolución del proceso normativo Propuesta de Rº sobre intervención de los E.m. en materia de requisitos y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros (2000) Elaborada a partir del Seminario anterior La exposición de motivos presenta un resumen muy claro de la problemática de entonces y los principios de la reforma Necesidad de un nueva normativa europea de referencia que permitiese abrir los servicios públicos a la competencia y a los operadores prestar servicios regulares nacionales en otros E.m. Necesidad de completar el Reglamento de 1991 estableciendo las normas de adjudicación de los “contratos de servicio público”

Evolución del proceso normativo Necesidad de controlar el sistema de compensaciones (evitar ayudas estatales) Para España el contenido no era novedoso, aunque sí discutible y criticable (objeto de polémica) Cada país podía elegir el modelo que quisiera (conforme) En el caso de derechos exclusivos o compensaciones la adjudicación debía ser mediante concurso (modelo español) En el caso de los ffcc, metros, tranvías o de servicios integrados (urbanos) la adjudicación podría ser directa, sin concurso Plazo máximo de los contratos 5 años (excepciones) (inaceptable) Período transitorio de 3 años (imposible en el caso de España: no se respetarían los derechos adquiridos) Fuerte reacción por parte de España (papel de FENEBÚS)

Evolución del proceso normativo Propuesta modificada de Rº sobre obligaciones de servicio público y adjudicación de con tratos de servicio público en el transport de viajeros Debido a las reacciones y oposición de los E.m. al Rº anterior Se cambia incluso el nombre del Reglamento y se reconsideran las obligaciones de servicio público y las compensaciones Introduce importantes modificaciones que mejora el Rº anterior Plazo del contrato 8 años en lugar de 5 (15 para el fc) (insuficiente) Período transitorio 8 años en lugar de 3 (para contratos ya adjudicados pueden prolongarse hasta su término) Se suprimen las ventajas a los servicios integrados (fc) Se introduce la cláusula de iniciativa de los operadores

Evolución del proceso normativo Sentencia Altmark sobre ayudas estatales a los servicios públicos (17 julio 2003) Surge como consecuencia de que Francia y Bélgica se oponían a incluir el ferrocarril en el ámbito de la competencia regulada Debate sobre si las compensaciones eran ayudas estatales o no, a efectos del art. 87 TCEE Obligó a replantear el concepto de compensación por las obligaciones de servicio público para diferenciarla de ayuda estatal Detuvo nuevamente el proceso normativo No ha afectado al sector transporte: las compensaciones se rigen por lo dispuesto en el Rº 1191/69

Evolución del proceso normativo Propuesta revisada de Rº sobre servicios públicos de transporte de viajeros (2005) Intenta desbloquear la propuesta primitiva (5 años) y llegar a una posición común Intenta compatibilizar las diferentes posturas de los E.m. teniendo en cuenta la sentencia Altmark y el Libro Blanco sobre los servicios de interés general (2004) Introduce nuevo cambio de nombre Los E.m. libres para organizar los servicios públicos y de decidir si los prestan ellos o terceros

Evolución del proceso normativo Simplifica la propuesta anterior (eliminación de artículos) Sólo dos métodos de adjudicación: licitación y directa Reglas aplicables a las compensaciones Eliminación de mecanismos de comparación de calidad Flexibiliza los procedimientos Reconocimiento de la gestión pública de los servicios Reducción de las excepciones a favor de las adjudicaciones directas: sólo quedan exentos el transporte ferroviario regional y de largo recorrido Duración de los contratos y prolongación del período transitorio Mayor consideración del principio de subsidiariedad

Evolución del proceso normativo Rº ?/2007 sobre servicios públicos de transporte de viajeros Adoptado por el Consejo el 18 septiembre 2007 tras largas negociaciones Fuertes presiones de los E.m. (sobre todo los que tienen liberalizados los servicios) Discusiones sobre la duración de los contratos y el período transitorio y la entrada en vigor Informe Meijer (41 enmiendas): importantes modificaciones El problema de la falta de reciprocidad Se precisan los casos de contratación directa por la autoridad y el ámbito de aplicación del Reglamento Quedan derogados los Reglamentos de 1969 y 1991

Evolución del proceso normativo Principales modificaciones respecto a las propuestas anteriores y a las enmiendas iniciales del Parlamento Ambito de aplicación: autobús, ferrocarril y vía marítima nacional Duración máxima de los contratos: 10 años para los autobuses y 15 para el ferrocarril (10 para el fc convencional): Pueden ampliarse bajo ciertas condiciones Entrada en vigor: 2 años Período transitorio: 10 años después de la entrada en vigor Tratamiento especial para los S.P. adjudicados antes o después del 26 de julio de 2000, en función de que hubieran sido adjudicados por licitación pública o adjudicación directa Posibilidad de la subcontratación

Evolución del proceso normativo Libertad de las autoridades para establecer criterios sociales y de calidad Libertad para que la autoridad para elegir el sistema de adjudicación Licitación competitiva: ”competencia regulada” (norma general) Contratación directa Propia administración Operador interno (“in house“) Contratos de escasa cuantía (valor< 1M. € o < km) PYMES (23 vehículos; valor< 2M. € o < km) Ferrocarril convencional Situaciones de urgencia Las compensaciones compatibles con el TCEE (no notificación)

Evolución del proceso normativo Supone una gran mejora frente a la primera propuesta de 2000 Algunos problemas que pueden presentarse No garantiza la reciprocidad de los servicios de transporte de viajeros en los diferentes países No afecta a los países que mantengan su propia normativa intervencionista Muchos casos de posibles adjudicaciones directas Supone una diferencia de trato entre empresas públicas y privadas Confusión e inseguridad jurídicas con relación a los períodos transitorios establecidos ya que dependen de la forma en que se hubieran otorgado los servicios públicos (licitación o adjudicación directa) y la fecha de adjudicación (antes o después del 26/7/2000)