Principios para el diseño de transferencias Jorge Martinez-Vazquez Universidad del Estado de Georgia Los desaf í os en el dise ñ o de transferencias fiscales intergubernamentales en Bolivia Instituto del Banco Mundial

Bases para las transferencias intergubernamentales Desequilibrios verticales Desequilibrios horizontales Externalidades (interjurisdiccionales) Resaltar los objetivos nacionales en el á mbito subnacional Pagar por programas a escala nacional implementados por gobiernos subnacionales

Características de un sistema adecuado de transferencias Promueve la autonom í a presupuestaria en el á mbito subnacional –Transferencias condicionadas versus transferencias de monto fijo Provee un ingreso adecuado a los gobiernos subnacionales –Las transferencias no sustituyen las asignaciones fiscales –El rol de la coparticipaci ó n

Características de un sistema adecuado de transferencias (Cont.) Ofrece incentivos positivos –Promueve el esfuerzo tributario y la movilizaci ó n de ingresos –Promueve la eficiencia del gasto –Evita los d é ficit fiscales o una “ restricci ó n presupuestal blanda ”

Características de un sistema adecuado de transferencias (cont.) Promueve la equidad y la justicia –En t é rminos generales, las transferencias aumentan con las necesidades fiscales (gasto) y disminuyen con la capacidad de recaudaci ó n fiscal (ingresos) Estabilidad Transparencia Simplicidad

Tipos de subvenciones intergubernamentales Incondicionada o de monto fijo Categ ó rica o condicionada (para gastos recurrentes y/o de capital) –Sin contrapartida –Con contrapartida Sin l í mite Limitada Reembolso del costo directo

Diseño de sistemas de transferencias: determinando el conjunto de fondos Ad hoc en el momento del presupuesto Uso de reglas –Porcentaje del ingreso total del gobierno central –Porcentaje de algunos tipos de ingresos del gobierno central Reembolso directo

Enfoques de financiamiento Financiamiento vertical: el gobierno central provee los recursos Financiamiento horizontal ( “ Robin Hood ” ): los gobiernos subnacionales proveen algunos recursos

Dise ñ o de un sistema de transferencias: distribuci ó n de los recursos Ad hoc F ó rmula Reembolso de costos Competencia Derivaci ó n

Dise ñ o de un sistema de transferencias : requerimientos institucionales Requerimientos de informaci ó n Responsabilidad institucional para el dise ñ o y monitoreo –Agencias del gobierno central (microgesti ó n) –Una “ Comisi ó n de subvenciones ” independiente Desarrollo de capacidades en el á mbito subnacional Evoluci ó n gradual para exonerar (parcialmente) de responsabilidad Evaluaci ó n peri ó dica

Impacto econ ó mico de las subvenciones Potencial de un impacto sustancial en el nivel y la composici ó n del gasto subnacional Las subvenciones de monto fijo tienden a aumentar el gasto m á s que un aumento igual en el ingreso agregado local ( “ flypaper effect ” ) Las subvenciones incondicionadas tienen un efecto ingreso Las subvenciones condicionadas tienen un efecto ingreso limitado o “ efecto voucher ” Las subvenciones condicionadas con contrapartida tienden a ser las m á s estimulantes debido a su efecto precio adicional (las tasas proporcionales pueden variar entre las jurisdicciones de acuerdo con la capacidad de recaudaci ó n fiscal, etc)

Tipos de subvenciones condicionadas Gastos recurrentes versus gastos de capital Necesidades de transici ó n o con un prop ó sito especial, versus necesidades permanentes Subvenciones en bloque versus subvenciones restringidas La posibilidad de gastar los fondos de la manera que se desee siempre y cuando sean gastados en un tipo espec í fico de bienes Imponer est á ndares de servicios, requerimientos m í nimos de gasto, niveles de acceso y otras restricciones en el uso de los fondos Los programas de subvenciones condicionadas generalmente explican detalladamente c ó mo deben gastarse los fondos

Dificultades en el diseño de subvenciones condicionadas Buscar demasiados objetivos encontrados: se ñ alar expl í citamente las prioridades o utilizar diferentes subvenciones El gasto local responde mejor a los mandatos de acuerdos de contrapartida y gasto m í nimo: ¿ cu á l utilizar? Sin acuerdos de contrapartida, quiz á s sean necesarios mandatos de gasto m í nimo para prevenir una reducci ó n del esfuerzo en el gasto El uso de capacidad fiscal en las f ó rmulas ayuda a sacar provecho de los recursos del gobierno central

¿Qué son las subvenciones de igualación? Transferencias incondicionadas, de múltiples propósitos Monto total de un fondo generalmente determinado por una regla de financiamiento El monto total o un conjunto de fondos divisible distribuido entre gobiernos locales y regionales con base en una fórmula que tome en cuenta las necesidades de gasto y/o la capacidad local de recaudación de ingresos (capacidad fiscal)

El objetivo de las subvenciones de igualación Restablecer el equilibrio horizontal mediante la igualación de condiciones fiscales entre los gobiernos subnacionales Contribuir con la reducción del desequilibrio vertical (las diferencias entre las necesidades de gasto y la disponibilidad de ingresos para los gobiernos central y subnacionales) Contribuir con la construcción de la nación

Cuán simple: ¿Por qué no darle a los gobiernos locales “lo que necesiten”? ¿Podríamos sólo hacer lo siguiente? región i a transferir= region i del gasto real – region i del ingreso real El gobierno central podría no contar con los fondos para cubrir la brecha total

Cuán simple: ¿Por qué no darle a los gobiernos locales “lo que necesiten”? (cont.) Los gastos reales generalmente no son iguales a las necesidades El ingreso real generalmente no refleja la capacidad de recaudación de ingresos (capacidad fiscal) Se ofrecerán incentivos negativos: los gobiernos locales recolectarán menos ingresos por sí mismos y no determinarán los gastos con discreción.

Componentes de un mecanismo de igualación Determinar objetivo(s) exacto(s) de igualación: qué debiera ser igualado y por cuánto Determinar las fuentes (ingresos del gobierno central versus contribuciones fraternales “Robin Hood”) Determinar monto del fondo de igualación (asignación vertical de recursos): regla fija versus determinación ad hoc (según necesidades y cada caso)

Componentes de un mecanismo de igualación (cont.) Determinar el mecanismo de igualación (fórmula) Determinar las variables o factores de asignación que se utilizarán (por ejemplo, medidas de capacidad fiscal, necesidad fiscal, esfuerzo fiscal) ¿Ajuste de los pagos reales para otras transferencias? Simulación, implementación y evaluación

Principios Universales para las subvenciones de igualación El fondo debe proporcionar recursos adecuados; balancear las prioridades nacionales con la autonomía local El fondo debe ser distribuido de forma igualatoria La asignación debe ser predecible a través del tiempo

Principios Universales para las subvenciones de igualación (cont.) El mecanismo debe ser simple y transparente El mecanismo debe utilizar informaci ó n confiable y generalmente aceptada El enfoque debe evitar incentivos negativos

Principios Universales para las subvenciones de equiparación (cont.) Las subvenciones deben ser incondicionadas La reforma debe evitar grandes cambios repentinos (o usar un enfoque que“exonere de responsabilidad” o de evolución gradual) Utilizar fondos separados para los gobiernos locales y regionales

Características deseables de los factores de asignación Reflejan con exactitud las características específicas (por ejemplo, estadísticamente válidos) Actualizados regularmente en el futuro (cada 1-2 años) Provienen de una fuente independiente respetada por todas las partes interesadas

Características deseables de los factores de asignación (cont.) Ser obtenidos de una fuente que no pueda ser manipulada por el gobierno central, o uno o más gobiernos locales Reflejan las necesidades o demandas de bienes públicos (por ejemplo, número de usuarios), en vez de resultados tales como infraestructura

Metas para la transferencia de capital Abordar las externalidades a trav é s de los gobiernos locales. Apoyar en el financiamiento de inversiones de capital fijo (lumpy) Compensar las donaciones para infraestructura que sean significativamente diferentes (cuando é stas no son el resultado de decisiones voluntarias) Buscar objetivos sectoriales

Transferencias de capital: problemas y limitaciones ¿ Existe alg ú n sesgo? ¿ Las autoridades del gobierno central creen que los gastos de capital son siempre m á s eficientes que los gastos recurrentes? ¿ C ó mo lograr “ adicionalidad ” o “ mantenimiento del esfuerzo ” ? (Destinar fondos para un fin determinado o fungibilidad de é stos) ¿ Los gobiernos locales se apropiar á n y mantendr á n la infraestructura? (El uso de acuerdos de contrapartida)

Flexibilidad en el uso de subvenciones de capital Subvenciones basadas en proyectos: administradas y monitoreadas de cerca por ministerios de l í nea. Uso de subvenciones categ ó ricas o en bloque

Asignación de subvenciones de capital Decisiones ad hoc y negociaci ó n (por ejemplo, Italia hasta hace poco, varios pa í ses en transici ó n) Uso de una f ó rmula preestablecida (por ejemplo, Australia financia edificios de escuela seg ú n n ú mero de alumnos y factores de precio/costo) (No siempre es posible) Uso de un proceso competitivo con procedimientos de aplicaci ó n definidos (posiblemente sujeto a manipulaci ó n)

Diseño de transferencias de capital: resumen No hay un ú nico y mejor enfoque para dise ñ ar transferencias de capital. Sin embargo, deben evitarse procedimientos no transparentes, altamente detallados y discrecionales. Los requerimientos de contrapartida conllevan muchos beneficios.