PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA Eloy Espinosa-Saldaña Barrera

UNO DE LOS GRANDES APORTES DE LA LEY 27444 FUE SIN DUDA EL DE DAR PAUTAS ESPECÍFICAS Y PREDECIBLES AL EJERCICIO DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA, LA CUAL PERMITE A LA ADMINISTRACIÓN LIMITAR DERECHOS O GRAVAR PATRIMONIOS.

LA RELEVANCIA DE ESTO SE HACE MAYOR CUANDO,POR UN LADO, AUMENTA LA CAPACIDAD CONTROLADORA Y ORIENTADORA DE LA ADMINISTRACIÓN; Y DE OTRO, CUANDO SE DESPENALIZAN VARIOS ILÍCITOS PENALES,MUCHOS DE ELLOS,MANTENIDOS DENTRO DEL IUS PUNIENDI ESTATAL, SON VISTOS COMO FALTAS ADMINISTRATIVAS.

SE SIGUE ASÍ UNA TENDENCIA YA EXISTENTE EN ESPAÑA, MÉXICO,VENEZUELA O BRASIL, DONDE, SIN ROMPER CON UN MARGEN GARANTISTA BÁSICO, SE ASEGURA VIGENCIA DE LABORES DE MANDO Y CORRECCIÓN EN DEFENSA DEL INTERÉS PÚBLICO. El Poder es la capacidad que tenemos de influenciar en (o condicionar) las decisiones o actuaciones de otro u otros.

NO SE QUEDA EN UNA MERA ACTIVIDAD DE COMPROBACIÓN O INSPECCIÓN (VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO O NO DE NORMATIVA, Y LAS CAUSAS DE ELLO). El Poder es la capacidad que tenemos de influenciar en (o condicionar) las decisiones o actuaciones de otro u otros.

AQUÍ SE PARTE DE UNA IMPUTACIÓN O CARGO DIRECTO, Y PERMITE SEGUIR UN PROCESAMIENTO QUE BUSCA OBTENER CERTIDUMBRE JURÍDICA Y REAL A PARTIR DE LA CONVICCIÓN QUE SE LOGRA TENER LUEGO DE, SEGÚN SEA EL CASO, LA INSPECCIÓN O COMPROBACIÓN CORRESPONDIENTE.

TENDRÁ ASÍ COMO CONSECUENCIA REPRIMIR CIERTAS CONDUCTAS O DISUADIR DE INCUMPLIR LA NORMATIVA ESTABLECIDA. El Poder Político apela a la posibilidad de influir en lo que involucra la gestión/conducción de los destinos de una comunidad determinada. Es por ello, que para algunos autores (Duguit, por ejemplo), todo poder es político; posición que no compartimos. Ahora bien, este poder político siempre ha existido, aún cuando se ha ejercido de manera diferente a como se da hoy. De allí que bien podemos decir que el nivel de organización de cada sociedad es producto de la evolución histórica que ha tenido el ejercicio del poder político en ella. Antes teníamos una “personalización” del poder. Actualmente lo que se produce es una institucionalización del poder, esto es, un conjunto de instituciones que ejercen funciones dentro de parámetros enmarcados por el Derecho en una sociedad determinada, lo cual es producto del constitucionalismo moderno, y que surge con las revoluciones inglesa (fines del siglo XVII), norteamericana y francesa (fines del siglo XVIII). Ello no quiere decir que desde mucho tiempo antes no hubiesen pautas que permitan explicar/entender como se ejercía ese poder político.

PUEDEN ENTONCES HABER SANCIONES SIN INSPECCIONES PREVIAS O INSPECCIONES QUE NO LLEVEN A SANCIÓN. NO SON CONCEPTOS IGUALES, AUNQUE SÍ VINCULADOS.

ESTE PROCEDIMIENTO SANCIONADOR, O CONJUNTO CONCATENADO DE DATOS QUE DEBEN SEGUIRSE PARA IMPONER UNA SANCIÓN ADMINISTRATIVA, TIENE DOS OBJETIVOS:

ASEGURAR CORRECCIÓN Y CUMPLIMIENTO DE ACTIVIDAD ADMISTRATIVA ESTO SIEMPRE DEBE HACERSE TUTELANDO DERECHOS DEL PRESUNTO INFRACTOR.

ESTO, QUE NO ES NI APUNTA A LO MISMO QUE EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LAS ENTIDADES SOBRE SU PERSONAL,YA QUE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR HABLAMOS DE SUJECIÓN GENERAL (CASO DEL INFRACTOR COMÚN)

EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO SE HABLA DE ESPECIAL SUJECIÓN (INFRACTOR EMPLEADO DEL ESTADO)

EN CUALQUIER CASO, SE REQUIERE DE CIERTOS PRINCIPIOS, QUE A LA VEZ TIENEN UNA FINALIDAD FUNDADORA (SUSTENTO) INTERPRETATIVA (RESUELVE DUDAS) INTEGRADORA ( CUBRIR LAGUNAS)

MUCHOS DE ESTOS PRINCIPIOS,EN LA MEDIDA DE QUE HABLAMOS DE EXPRESIONES DEL IUS PUNIENDI ESTATAL,ESTÁN EMPARENTADOS CON LOS DEL ESCENARIO PENAL. SON COMPLEMENTARIOS A LOS DE LA PARTE INICIAL DE LA LEY 27444.

ADEMÁS,COMO BIEN ACLARA EL ARTÍCULO 229 ADEMÁS,COMO BIEN ACLARA EL ARTÍCULO 229.2 DE LA LEY 27444, SON PRINCIPIOS QUE SE APLICAN CON CARÁCTER SUPLETORIO EN AQUELLAS ÁREAS QUE TIENEN UNA REGULACIÓN SANCIONATORIA ESPECIAL O ESPECIALIZADA.

LOS PRINCIPIOS ACOGIDOS EXPRESAMENTE EN EL ARTÍCULO 230 DE LA LEY 27444, POR SER CONSIDERADOS LOS MÁS RELEVANTES (NO NECESARIAMENTE LOS ÚNICOS) SON: VI. 1 Egipto (Aproximadamente 2,000 A.C.) Ya en esa época existía una monarquía administrativamente muy fuerte, pero en cuyas decisiones de la ciudadanía no tenía participación alguna. Se trataba de una autocracia con un gobernante que entre otros elementos veía sustentada su posición apelando a su “origen divino”, sin ninguna participación de la ciudadanía en la toma de decisiones. No existían pues verdaderos elementos para la conformación de un Estado Constitucional y Democrático de Derecho.

-LEGALIDAD -DEBIDO PROCEDIMIENTO -RAZONABILIDAD - TIPICIDAD -IRRETROACTIVIDAD -CONCURSO DE INFRACCIONES -CONTINUACIÓN DE INFRACCIONES -CAUSALIDAD -PRESUNCIÓN DE LICITUD -NON BIS IN IDEM

PRINCIPIO DE LEGALIDAD BUSCA AQUÍ RESERVAR PARA LA LEY (O PARA NORMAS CON RANGO DE LEY): 1. QUÉ AUTORIDAD ES COMPETENTE PARA SANCIONAR.

2. LA DETERMINACIÓN DE QUÉ SANCIÓN ES APLICABLE A QUIEN INCURRE EN CIERTOS ILÍCITOS ADMINISTRATIVOS. ESTA DETERMINACIÓN ADMINISTRATIVA DEBE INCLUIR PRECISIONES SOBRE SUS MÁRGENES DE APLICACIÓN, CANTIDAD, DURACIÓN,ETCÉTERA. El Estado Feudal: La concentración de poder de la época romana desaparece con el surgimiento del feudalismo; ya que al no existir un solo gobernante, sino varios con varios súbditos, perdiéndose la uniformidad y el ámbito de acción, presencia, participación de quienes gobiernan. A nivel infraestatal, se busca recuperar los territorios perdidos y eliminar a las potencias intermedias (participación en la economía). A nivel supraestatal, por su parte, durante los siglos XIV y XVI, buscando la independencia de Roma y la nacionalización y estatalización de la organización eclesiástica de cada país según el modelo de Estado. Además, el Estado brinda ayuda a los pobres. El Estado Estamental: Aparecen un conjunto de intereses parciales, privilegiados o con inmunidades de grupo o fueros especiales que impiden (o por lo menos limitan) el carácter aglutinante del Estado de Derecho (S. XV – XVI) C) El Estado Monárquico: Con la caída del feudalismo y pérdida de poder político del papado (reforma, surgimiento de iglesias “nacionales” y grupos “protestantes”) surge una nueva concentración de poder en torno a la monarquía absoluta, quien arrincona y desaparece a todos los estamentos en Europa (salvo en Inglaterra) durante el siglo XVII y buena parte del XVIII. Antes se luchaba contra los estamentos; sin embargo, estos se modernizan y tratan de evitar los embates de la monarquía absoluta (S XVIII).

NO SE CREAN SANCIONES POR REGLAMENTOS NO SE CREAN SANCIONES POR REGLAMENTOS. LOS REGLAMENTOS SÓLO SIRVEN PARA ESPECIFICARLAS O GRADUARLAS. Los estamentos se modernizan/capitalizan antes, y resisten embates de monarquía absoluta, y Cámara de los Comunes asume un rol de verdadera representación nacional, desvinculándose de los Estados feudales y la representación de intereses singulares. En el siglo XVII en Inglaterra se da una lucha entre una monarquía que intenta concentrar el poder absoluto (no tanto como otras monarquías europeas). Y un parlamento (y sobre todo, una cámara de los comunes con la dirección de los ricos burgueses que buscaban un modelo más moderno de sociedad. Este fenómeno recién se producirá cien años después en Europa, pero de manera mucho más violenta (Revolución Francesa). Con todo, en uno u otro caso se abandona un estilo personalizado de ejercicio del poder, y va afianzándose una forma institucionalizada de manejarlo, mediante lo que podríamos conocer como Estado (o, como dirían algunos, la visión moderna del Estado).

DEBIDO PROCEDIMIENTO EN EL MARCO DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR SE INVOCA PARA, POR EJEMPLO,EVITAR SANCIONES “DE PLANO”, SIN PROCEDIMIENTO PREVIO DISEÑADO PARA ELLO, Y SIN PARTICIPACIÓN DEL ADMINISTRADO IMPUTADO.

TAMBIÉN SE BUSCA ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO DE OTROS ASPECTOS COMO LOS DE ACTUACIÓN Y OFRECIMIENTO DE PRUEBAS, MOTIVACIÓN DE DECISIONES, ETCÉTERA.

RAZONABILIDAD CON SU INCORPORACIÓN SE BUSCA EVITAR DESPROPORCIÓN DE UNA SANCIÓN,YA SEA POR DEFECTO (INFRAPUNICIÓN), O POR EXCESO (EXCESO DE PUNICIÓN) QUE CORRESPONDE A QUIEN HA INCURRIDO EN UN ILÍCITO ADMINISTRATIVO.

SI BIEN LA ADMINISTRACIÓN GOZA DE CIERTA DISCRECIONALIDAD PARA ELEGIR LA SANCIÓN APLICABLE A CADA CASO, Y EL MONTO O DIMENSIONES DE ÉSTA, PERO ELLO NO LE LIBERA DEL RESPETO A CIERTOS PARÁMETROS

EL PRINCIPAL DE ESTOS PARÁMETROS ES EL DE UNA RAZONABILIDAD O PROPORCIONALIDAD ENTRE LA CONDUCTA CONSIDERADA REPROCHABLE Y LA SANCIÓN (EN LA DETERMINACIÓN DE LO SANCIONABLE O EN LA MAGNITUD DE LA SANCIÓN IMPUESTA)

NO SERÍA RAZONABLE, POR EJEMPLO, NO PONDERAR LOS ATENUANTES Y AGRAVANTES PREVISTOS EN LA NORMATIVA VIGENTE (ARTÍCULO 236 A DE LA LEY), O NO TOMAR EN CUENTA LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 230 INCISO 3 DE LA LEY

GRAVEDAD DEL DAÑO AL INTERÉS PÚBLICO O AL BIEN PÚBLICO PROTEGIDO (CON UNA LÓGICA DE “A MAYOR DAÑO,MAYOR SANCIÓN”) PERJUICIO ECONÓMICO CAUSADO REPETICIÓN O CONTINUIDAD EN COMISIÓN DE LA INFRACCIÓN (IMPLICARÍA SANCIÓN MAYOR)

- ANÁLISIS DE CIRCUNSTANCIAS QUE ACOMPAÑAN COMISIÓN DE INFRACCIÓN ( CUMPLIMIENTO DE CONDUCTA EXIGIBLE, ACATAMIENTO DE ORDEN SUPERIOR O DE DEBER LEGAL, INDUCCIÓN A ERROR POR PARTE DE LA MISMA ADMINISTRACIÓN, ETCÉTERA.

-BENEFICIO ILEGALMENTE OBTENIDO -INTENCIONALIDAD EN CONDUCTA DEL INFRACTOR (MAYOR SANCIÓN SI SU CONDUCTA FUE DOLOSA O PREMEDITADA)

TODO ESTO PARA DETERMINAR CÓMO Y CON QUÉ SANCIONAR TODO ESTO PARA DETERMINAR CÓMO Y CON QUÉ SANCIONAR. AHORA BIEN, TAMBIÉN ES NECESARIA LA RAZONABILIDAD PARA DETERMINAR QUÉ SANCIÓN ESPECÍFICA CABE PONER DENTRO DE LO SANCIONABLE

DE ALLÍ NECESIDAD DE NO SÓLO DETERMINAR RANGO MÍNIMO CORRESPONDIENTE, SINO TAMBIÉN CONDICIONES ATENUANTES Y AGRAVANTES

NO DEBE AQUÍ PERDERSE DE VISTA QUE CON LA SANCIÓN SE BUSCA DESALENTAR LA COMISIÓN DE ILÍCITOS DENTRO DE UN ESCENARIO GARANTISTA. DE ALLÍ LA IMPORTANCIA DE ESTE PRINCIPIO.

TIPICIDAD AQUÍ DEBE HABLARSE DE LOS ALCANCES DEL DENOMINADO PRINCIPIO DE TIPIFICACIÓN EXHAUSTIVA, SUS PARTICULARIDADES EN MATERIA ADMINISTRATIVA, Y EL ROL DE COLABORACIÓN REGLAMENTARIA EN MATERIA DE TIPIFICACIÓN.

TIPIFICACIÓN EXHAUSTIVA IMPLICA A SU VEZ LO SIGUIENTE: - RESERVA DE LEY PARA DESCRIPCIÓN DE CONDUCTAS PASIBLES DE SANCION POR LA ADMINISTRACIÓN CERTEZA EN LA DESCRIPCIÓN DE CONDUCTAS SANCIONABLES (LO QUE SE APRECIA CASO A CASO) - INTERDICCIÓN DE INTERPRETACIÓN EXTENSIVA/ANÁLOGA DE LO ILÍCITO

EN EL PERÚ, SIN EMBARGO, SE ADMITEN DOS EXCEPCIONES A ESTA FORMULACIÓN, UNA DE LAS CUALES DEBILITA LA CONFIGURACIÓN DEL PRINCIPIO LA EXCEPCIÓN HABITUAL E HISTÓRICAMENTE ACEPTADA ES QUE LA TIPIFICACIÓN EN MATERIA SANCIONADORA MUNICIPAL SE REGULA POR ORDENANZAS

LA SEGUNDA EXCEPCIÓN ES LA MÁS PELIGROSA, PUES PERMITE QUE LA MISMA LEY AUTORICE A LA ADMINISTRACIÓN A QUE, VÍA REGLAMENTOS EJECUTIVOS, TIPIFIQUE LOS COMPORTAMIENTOS QUE YA LA LEY CALIFICÓ COMO ILÍCITOS

SE PROSCRIBEN ENTONCES LEYES SANCIONADORAS EN BLANCO, LO QUE NO DESCARTA USO DE CONCEPTOS JURÍDICOS INTEDERTMINADOS, SIEMPRE Y CUANDO LOS ALCANCES DE DICHOS CONCEPTOS PUEDEN PREVERSE CON CIERTA CLARIDAD

PARTICULARIDADES DE LA TIPIFICACIÓN ADMINISTRATIVA: ANTE RIESGOS DE SOBREINCLUSIÓN (INCLUSIÓN INNECESARIA DE SUPUESTOS QUE FINALMENTE NO SERÍAN SANCIONABLES) O DE INFRAINCLUSIÓN (EXCLUSIÓN DE SUPUESTOS QUE SÍ DEBERÍAN SANCIONARSE), EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SE JUEGA CON TRES POSIBILIDADES:

LA COLABORACIÓN REGLAMENTARIA EN LA TIPIFICACIÓN EL USO DE LA TIPIFICACIÓN INDIRECTA LA TENDENENCIA A EXTENDER LA EXIGENCIA DE LA TAXATIVIDAD A LAS CAUSALES DE EXIMENCIA DE RESPONSABILIDAD

TIPIFICACIÓN INDIRECTA: FÓRMULA QUE NO SE DA EN EL DERECHO PENAL TIPIFICACIÓN INDIRECTA: FÓRMULA QUE NO SE DA EN EL DERECHO PENAL. IMPLICA LA ACUMULACIÓN DE POR LOS MENOS TRES PRECEPTOS, QUE NO SE PRESETAN EN UNA MISMA NORMA , PERO QUE DEBEN INTERPRETARSE JUNTOS

1. ESTABLECE UN MANDATO O PROHIBICIÓN AL ADMINISTRADO 2. ESTABLECE QUE INCUMPLIR UN MANDATO O PROHIBICIÓN SERÁ SANCIONABLE 3. ESTABLECE LA SANCIÓN APLICABLE

- EXIGENCIA A INCLUIR MÍNIMOS DE RESPONSABILIDAD: SE BUSCA CON ELLO, POR UN LADO, ESTABLECER UN UMBRAL MÍNIMO DE LO SANCIONABLE; Y DE OTRO, EVITAR LA SOBREINCLUSIÓN

- COLABORACIÓN REGLAMENTARIA PARA TIPIFICAR: SE MATERIALIZA CUANDO LA LEY FIJA EL ILÍCITO Y ENCARGA EL DETALLE DE TIPIFICACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN VÍA REGLAMENTO. EL REGLAMENTO PRECISA SANCIONES POSIBLES,APLICABLES EN FUNCIÓN A TEXTO IMPRECISO DE LEY. EL REGLAMENTO PERMITE ADEMÁS LA ORDENACIÓN DE LEGISLACIÓN DISPERSA (VÍA TUO, POR EJEMPLO)

LEY DE REMISIÓN AL REGLAMENTO DEBERÁ SER CLARA, CONTENER LO ESENCIAL DE LO REGULADO Y ESTABLECER LÍMITES CLAROS A LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN