Auditoría Especial de Desempeño El Informe está disponible en: Auditoría núm. 271 Escuelas de Calidad Cuenta Pública 2012 ASF | 1

Contenido ASF | 2 I. Contexto II.Política pública III. Objetivo de la auditoría IV.Universal conceptual V.Resultados VI.Dictamen VII. Acciones promovidas y su impacto VIII. Consecuencias sociales

ASF | 3 I.Contexto

ASF | 4 PNE : Los desafíos que enfrentaba la educación bá- sica eran la cobertura con equidad; la calidad; el financiamiento del sistema educativo, y la e- valuación y planeación para la toma de deci- siones. I. Contexto Década de los noventa PNE: Programa Nacional de Educación

ASF | 5 PNE : La escolaridad promedio de la población re- gistraba diferencias entre la entidad más es- colarizada, el DF, con casi 10 años de prome- dio, en comparación con los menos de 6 años en Oaxaca y Chiapas. Cobertura con equidad: DF: Distrito Federal I. Contexto PROMEDIO DE AÑOS DE ESCOLARIDAD, POR ENTIDAD FEDERATIVA, Década de los noventa

ASF | 6 La eficiencia terminal en las primarias bilin- gües indígenas era del 68.4%, en compara- ción con el promedio nacional de 84.7%. PNE : I. Contexto Cobertura con equidad: Década de los noventa

ASF | 7 PNE : En secundaria, la tasa de repetición era del 20.4%, y la tasa de deserción, del 7.9%. Cobertura con equidad: I. Contexto Década de los noventa

ASF | 8 La calidad de la educación era deficiente, ya que no proporcionaba el conjunto adecuado de conocimientos, habilidades, capacidades y destrezas, actitudes y valores necesarios para el desenvolvimiento de los educandos. PNE : Calidad de la educación: I. Contexto Década de los noventa

ASF | 9 La distribución desigual de los servicios edu- cativos impedía que los mexicanos, con inde- pendencia de cultura, origen social, residen- cia rural o urbana y territorial, tuvieran las mis- mas oportunidades de aprendizaje. PNE : Calidad de la educación: I. Contexto Década de los noventa

ASF | 10 El 90% de los recursos del sistema educativo se destinaba al pago de servicios personales, por lo que los recursos restantes eran insufi- cientes para cubrir los gastos de operación y las inversiones requeridas. PNE : I. Contexto Financiamiento del sistema educativo: Década de los noventa

ASF | 11 El sistema educativo carecía de mecanismos que le permitieran beneficiarse de sus resulta- dos para la toma de decisiones y el mejora- miento de la calidad. Evaluación y planeación: PNE : I. Contexto Década de los noventa

ASF | 12 II. Política pública

ASF | DOF: Diario Oficial de la Federación. LGE: Ley General de Educación. II. Política pública Mandato de la SEP Prestar servicios educativos para que toda la población pueda cursar la educación preesco- lar, la primaria y la secundaria; y regular la e- ducación que imparte el Estado, sus organis- mos descentralizados y los particulares. LGE, DOF del 13 de julio de 1993:

ASF | 14 Fomentar la transformación de los centros es- colares de educación primaria en escuelas de calidad. II. Política pública Objetivo general del PEC Fuente: ROIGEPEC: Reglas de Operación e Indicadores de Gestión y Evaluación del Programa Escuelas de Calidad. ROIGEPEC, DOF del 3 de abril de 2001:

ASF | 15 Promover y apoyar la transformación de la gestión escolar como un medio para el mejo- ramiento del servicio educativo y los resulta- dos que los educandos obtienen. II. Política pública Objetivo especifico del PEC ROIGEPEC, DOF del 3 de abril de 2001:

Establecer los lineamientos para la planea- ción, seguimiento, evaluación y desarrollo de nuevos modelos de gestión institucional, cen- trados en la escuela, con la participación de las autoridades educativas locales. II. Política pública Atribuciones de la SEP RISEP, DOF del 25 de enero de 2005: DOF: Diario Oficial de la Federación RISEP: Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Pública. ASF | 16

ASF | 17 Proponer y actualizar estándares de desem- peño de las escuelas de educación inicial, es- pecial y básica en todos sus niveles y moda- lidades. RISEP, DOF del 25 de enero de 2005: II. Política pública Atribuciones de la SEP

ASF | 18 Contribuir a la formación académica y el de- sarrollo de las capacidades técnicas de ase- sores técnico-pedagógicos y equipos estata- les para capacitar a las autoridades escolares en el desarrollo de la gestión y la innovación. RISEP, DOF del 25 de enero de 2005: II. Política pública Atribuciones de la SEP

ASF | 19 Desarrollar, en coordinación con las entida- des y unidades administrativas competentes, programas y acciones para atender necesi- dades educativas de los grupos vulnerables. RISEP, DOF del 25 de enero de 2005: II. Política pública Atribuciones de la SEP

ASF | 20 II. Política pública Objetivo PND :.PND: Plan Nacional de Desarrollo. Elevar la calidad educativa.

ASF | 21 Impulsar mecanismos sistemáticos de eva- luación de resultados de aprendizaje de los a- lumnos; de desempeño de los maestros, di- rectivos, supervisores y jefes de sector, y de los procesos de enseñanza y gestión. PND : II. Política pública Estrategia

PSE :. PSE: Programa Sectorial de Educación. Elevar la calidad de la educación para que los estudiantes mejoren su nivel de logro educa- tivo, cuenten con medios para tener acceso a un mayor bienestar y contribuyan al desarro- llo nacional. II. Política pública Objetivo ASF | 22

Realizar una reforma integral de la educación básica, centrada en la adopción de un mo- delo educativo basado en competencias, que responda a las necesidades de desarrollo de México en el siglo XXI. PSE : II. Política pública Estrategia ASF | 23

ASF | 24 Contribuir a mejorar el logro académico de los estudiantes de las escuelas públicas de edu- cación básica beneficiadas por el PEC, me- diante la implementación del Modelo de Ges- tión Educativa Estratégica. ROPEC, DOF del 26 de diciembre de 2011: II. Política pública Objetivo general del PEC ROPEC: Reglas de Operación del Programa Escuelas de Calidad.

Las escuelas PEC transforman su gestión es- colar, mediante de la implementación del Mo- delo de Gestión Educativa Estratégica. II. Política pública Objetivo específico del PEC ROPEC, DOF del 26 de diciembre de 2011: ASF | 25

ASF | 26 Las escuelas públicas de educación básica en todos sus niveles y modalidades. Atiende a to- das las entidades federativas que manifiesten su voluntad de continuar participando en él, dándose prioridad a las localidades en donde opere el PDHO. II. Política pública Población objetivo del PEC Fuente: PDHO: Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ROPEC, DOF del 26 de diciembre de 2011:

ASF | 27 Las escuelas beneficiadas recibirán asesoría técnico-pedagógica y, en su caso, recursos fi- nancieros, mediante las estrategias que dise- ñen la AEE y la CGEPEC en cada entidad fe- derativa. II. Política pública Apoyos del PEC AEE: Autoridad Estatal Educativa CGEPEC: Coordinación General Estatal del Programa Escuelas de Calidad ROPEC, DOF del 26 de diciembre de 2011:

ASF | 28 La SEP, por conducto de la CNPEC, propor- cionará a las CGEPEC asesoría técnico-pe- dagógica relativa a los procesos inherentes a la operación del PEC en cada entidad fede- rativa; además, generará orientaciones para la consolidación del MGEE. II. Política pública Asesoría técnico-pedagógica del PEC CNPEC: Coordinación Nacional del Programa Escuelas de Calidad CGEPEC: Coordinación General Estatal del Programa Escuelas de Calidad MGEE: Modelo de Gestión Educativa Estratégica ROPEC, DOF del 26 de diciembre de 2011:

ASF | 29 Los recursos del PEC serán destinados a in- fraestructura y operación de las escuelas pú- blicas de educación básica. II. Política pública Recursos financieros del PEC ROPEC, DOF del 26 de diciembre de 2011:

ASF | 30 Una aportación inicial de hasta cincuenta mil pesos a cada escuela beneficiada. II. Política pública Distribución de los recursos del PEC ROPEC, DOF del 26 de diciembre de 2011:

ASF | 31 Una aportación inicial de hasta setenta mil pe- sos a las escuelas de nuevo ingreso o que tengan menos de cuatro años cumplidos de permanencia en el PEC y que, además, estén focalizadas en zonas de alta o muy alta mar- ginación. II. Política pública Distribución de los recursos del PEC ROPEC, DOF del 26 de diciembre de 2011:

ASF | 32 Las escuelas beneficiadas podrán ejercer los recursos para la formación continua de los do- centes, la compra de equipo técnico y material didáctico, la rehabilitación, mantenimiento y construcción de espacios educativos, o la ad-quisición de mobiliario. II. Política pública Aplicación de los recursos del PEC ROPEC, DOF del 26 de diciembre de 2011:

III.Objetivo de la auditoría ASF | 33

Verificar la eficiencia en la implementación del programa; la eficacia en la cobertura y en el impacto del PEC, y la gestión institucional. III. Objetivo de la auditoría 271. Escuelas de Calidad ASF | 34

ASF | 35 IV.Universal conceptual

ASF | 36 IV. Universal conceptual 1.Implementación 2.Cobertura 3.Impacto 4.Gestión institucional Hilos conductores

ASF | 37 V.Resultados

ASF | Diseño de estándares 1.2. Capacitación de autoridades educativas en el MGEE De supervisores De directores y docentes con función directiva De equipos estatales 1.3.Consejos Escolares de Participación Social en el MGEE 1. Implementación V. Resultados

ASF | 39 ROPEC 2011: contribuir a mejorar el logro académico de los estudiantes de las escuelas públicas de educación básica beneficiadas por el PEC, mediante la implementación del MGEE. El modelo promueve un proceso de mejora continua dentro de la escuela, y se apoya en los estándares de la educación básica. Para 2012, la SEP diseñó 20 estándares para que las escuelas beneficiadas por el PEC implementaran el MGEE; sin embargo, no dispuso de la información para verificar el a- vance correspondiente.. ROPEC: Reglas de Operación del Programa Escuelas de Calidad MGEE: Modelo de Gestión Educativa Estratégica 1.1. Diseño de estándares V. Resultados

ASF | 40 V. Resultados MIR 2012 : capacitar al 100% de los supervisores de educación básica en el MGEE. En 2012, la SEP capacitó a 9,288 superviso- res; sin embargo, no dispuso de la informa- ción para verificar que se capacitó al 100% de los supervisores de las escuelas beneficiadas por el PEC Capacitación de autoridades educativas en el MGEE De supervisores

ASF | 41 MIR 2012: capacitar al 100% de los directores y docentes con función directiva en el MGEE. La SEP no dispuso de la información que a- creditara que en 2012 se capacitó al 100.0% de los directores y docentes con función di- rectiva en el MGEE. V. Resultados 1.2. Capacitación de autoridades educativas en el MGEE De directores y docentes con función directiva

ASF | 42 MIR 2012: capacitar al menos en dos ocasiones al 84.4% de los equipos técnicos estatales. La SEP no dispuso de la información para ve- rificar que en 2012 se capacitó al menos en dos ocasiones al 84.4% de los equipos técnicos estatales. V. Resultados 1.2. Capacitación de autoridades educativas en el MGEE De equipos estatales

ASF | 43 PSE : lograr que 50,000 CEPS participen en el MGEE. A 2012, la SEP logró que 49,202 CEPS participaran en el MGEE, lo que representó el 98.4% de la meta de mediano plazo, y el 90.0% de las escuelas apoyadas por el pro- grama Consejos Escolares de Participación Social V. Resultados CEPS: Consejos Escolares de Participación Social

ASF | Localidades atendidas 2.2. Escuelas atendidas 2.3. Permanencia de las escuelas en el PEC 2. Cobertura V. Resultados

ASF | 45 ROPEC 2011: el PEC atiende a todas las entidades federativas que manifiesten su voluntad de continuar participando en él, dándose prioridad a las localidades en donde opere el PDHO. En 2012, el PEC operó en 17,335 localida- des, de las cuales el 64.8% correspondió a localidades donde operó el PDHO; sin embar- go, no se dispuso de un indicador ni de una meta para valorar la proporción de localida- des atendidas por el programa. PDHO: Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2.1. Localidades atendidas V. Resultados

ASF | 46 MIR 2012: beneficiar a 50,000 escuelas de educación básica. En el ciclo escolar , mediante el PEC, la SEP entregó apoyos financieros y otorgó asesoría técnico-pedagógica a 54,666 escuelas de educación básica, con lo que cumplió la meta prevista. Ciclos escolares ESCUELAS BENEFICIADAS POR EL PEC, CICLOS ESCOLARES A Escuelas Meta: 50,000 escuelas 2.2. Escuelas atendidas V. Resultados

ASF | 47 ROPEC 2011: la población objetivo del programa son las escuelas públicas de educación básica en todos sus niveles y modalidades. En el ciclo escolar , de las 227,194 escuelas de educación básica existentes, el PEC atendió al 20.5% de las escuelas de pre- escolar; al 24.6% de las escuelas de primaria, y al 28.8% de las escuelas de secundaria Escuelas atendidas V. Resultados Nivel Total de escuelas de educación básica Escuelas del PEC Meta Cobertura del programa Cumplimiento del PEC (1)(2)(3) (4)=(2)/(1) x 100 (5)=((2)/(3))-1) x 100 Total 227,19454,66650, Preescolar 91,25318,683n.d.20.5n.c. Primaria 99,37824,448n.d.24.6n.c. Secundaria 36,56310,546n.d.28.8n.c. ESCUELAS DE EDUCACIÓN BÁSICA BENEFICIADAS POR EL PEC, POR NIVEL Y MODALIDAD EDUCATIVO, CICLO ESCOLAR (Escuelas y porcentajes) n.d.: no disponible n.c.: no cuantificable

ASF | 48 ROPEC 2011: las escuelas beneficiadas recibirán asesoría técnico-pedagógica y, en su caso, recursos financieros. En el ciclo , la SEP dispuso de los criterios para identificar si las escuelas bene- ficiadas por el PEC requerían de recursos financieros o apoyo técnico-pedagógico. De las 54,666 escuelas, el 81.1% recibió recur- sos financieros, y el 18.9%, apoyo técnico-pe- dagógicos Escuelas atendidas por el PEC V. Resultados ESCUELAS APOYADAS POR EL PEC, CON RECURSOS FINANCIEROS Y ASESORÍA TÉCNICO-PEDAGÓGICA, CICLO ESCOLAR

ASF | 49 En 2012, de las 44,350 escuelas que recibie- ron apoyo financiero, sólo el 36.2% corres- pondió a escuelas focalizadas en localidades de alta y muy alta marginación. ROPEC 2011: considerando la disponibilidad de recursos asignados a la implementación del PEC en la entidad federativa, se podrá autorizar aportaciones financieras a las escuelas beneficiadas por el PEC que estén focalizadas en zonas de alta o muy alta marginación Escuelas atendidas por el PEC V. Resultados ESCUELAS APOYADAS POR EL PEC, CON RECURSOS FINANCIEROS POR GRADO DE MARGINACION, CICLO ESCOLAR

ASF | 50 En 2012, el 4.6% de las 44,350 escuelas apo- yadas con recursos financieros, fue de nuevo ingreso o focalizada en zonas de alta o muy alta marginación, y recibió entre 290 y 10,000 pesos, por lo que la asignación de los recur- sos no se ajustó a los criterios establecidos en las ROPEC. ROPEC 2011: se podrá autorizar una aportación de hasta cincuenta mil pesos y excepcionalmente, una aportación de hasta setenta mil pesos a las escuelas de nuevo ingreso o que tengan menos de cuatro años de permanencia en el PEC y que además estén focalizadas en zonas de alta o muy alta marginación. ESCUELAS APOYADAS POR EL PEC, CON RECURSOS FINANCIEROS POR MONTO ASIGNADO, CICLO ESCOLAR Escuelas atendidas V. Resultados

ASF | 51 MIR 2012: lograr que el 53.9% de escuelas PEC que permanecen al menos cinco ciclos escolares. Del ciclo al , el número de escuelas beneficiadas por el PEC ascen- dió a 76,066, de las cuales el 20.0% perma- neció al menos cinco ciclos escolares, propor- ción inferior a la meta programada Permanencia de las escuelas en el PEC V. Resultados ESCUELAS BENEFICIDAS POR EL PEC POR PERIODO DE PERMANENCIA, CICLOS ESCOLARES A

ASF | Escuelas del PEC que mejoraron el logro académico 3.2. Cumplimiento del objetivo del PEC 3. Impacto del PEC V. Resultados

ASF | 53 MIR 2012: registrar una tasa media de crecimiento de escuelas PEC que demuestran una mejoría relativa mayor que las escuelas no PEC en la prueba ENLACE de 75.3%. Para el ciclo , la SEP no dispuso de la información que permitiera comparar los resultados de la prueba ENLACE en las es- cuelas PEC, respecto de las no beneficiadas por el programa Escuelas del PEC que mejoraron el logro académico V. Resultados

ASF | 54 En el ciclo , el PEC benefició a 54,666 escuelas de educación básica, y la SEP aplicó la prueba en 29,528 escuelas, de las cuales en 21,886 (74.1%) se registró una mejoría en el logro académico, superior a la meta prevista. MIR 2012: lograr que el 63% de escuelas primarias y secundarias públicas beneficiadas por el PEC mejoran el logro académico de sus estudiantes Escuelas del PEC que mejoraron el logro académico V. Resultados

ASF | 55 De las 54,666 escuelas beneficiadas por el PEC, el 91.6% recibió recursos adicionales de otros pp a cargo de la SEP, para los cuales se estableció el mismo objetivo, por lo que no se puede atribuir que sólo las acciones del PEC contribuyeron al mejoramiento del logro aca- démico de sus estudiantes. ROPEC 2011: contribuir a mejorar el logro académico de los estudiantes de las escuelas públicas de educación básica beneficiadas por el PEC Cumplimiento del objetivo del PEC pp: programas presupuestarios V. Resultados

ASF | Matriz de Indicadores para Resultados 4.2. Ejercicio de los recursos financieros 4.3. Gastos indirectos 4. Gestión institucional V. Resultados

ASF | 57 En la MIR 2012 del pp S029, la SEP incluyó 12 indicadores, los cuales no fueron suficien- tes para valorar el cumplimiento de sus objeti- vos a nivel de fin, propósito, componente y ac- tividad. 269, 270, R1 CRAMIRPEF: Criterios para la Revisión y Actualización de la Matriz de Indicadores para Resultados del Presupuesto de Egresos de la Federación. pp: Programa presupuestario S029 “Programa Escuelas de Calidad” CRAMIRPEF 2012, numeral 2: incorporar los indicadores que midan los objetivos y registrar las metas que establezcan los niveles de logro esperados, elementos que son un referente para el seguimiento y la evaluación Matriz de Indicadores para Resultados V. Resultados

ASF | 58 En 2012, la SEP erogó 1,675,034.6 miles de pesos en la operación y administración del PEC, monto idéntico al presupuesto modifica- do e inferior en 1.5% al original. 269, 270, R24 PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación PEF 2012: se asignaron 1,700,000.0 miles de pesos al programa presupuestario S029 “Programa Escuelas de Calidad” Ejercicio de los recursos financieros PRESUPUESTO ORIGINAL, MODIFICADO Y EJERCIDO DEL PROGRAMA ESCUELAS DE CALIDAD, 2012 (Miles de pesos) V. Resultados

ASF | 59 ROPEC 2011: se podrán ejercer los recursos para la formación de docentes, la compra de equipo técnico, materiales escolares y didácticos, la rehabilitación, acondicionamiento, mantenimiento, construcción y ampliación de espacios educativos, y/o la adquisición de mobiliario. En 2012, las 44,350 escuelas beneficiadas por el PEC con recursos financieros ejercieron 1,963,182.5 miles de pesos en los rubros autorizados en las ROPEC Ejercicio de los recursos financieros V. Resultados PRESUPUESTO EJERCIDO POR LAS ESCUELAS BENEFICIADAS POR EL PEC, POR CONCEPTO DE GASTO, 2012 (Miles de pesos)

ASF | 60 ROPEC 2011: se deberá reducir al menos 4% de este programa en los gastos indirectos respecto a lo ejercido en el año anterior, conforme a lo señalado en el PNRGP. La SEP no dispuso de la información que per- mita verificar que en 2012 se redujeron en al menos en 4.0% los gastos indirectos del PEC. PNRGP: Programa Nacional de Reducción de Gasto Público 4.3. Gastos indirectos V. Resultados

ASF | 61 VI. Dictamen

ASF | 62 Opinión negativa VI. Dictamen En 2012, la SEP no cumplió el objetivo del PEC, de contribuir a mejorar el logro académico de los estudiantes en escuelas públicas de educación básica, mediante la implementación del MGEE, ya que no dispuso de la información para verificar el avance en la implementación del MGEE en las escuelas beneficiadas por el programa; no dispuso de la información que permitiera comparar los resultados obtenidos de las escuelas beneficiadas por el PEC en la prueba ENLACE, respecto de las no beneficiadas por el programa; no cumplió la meta de lograr que el 59.3% de las escuelas beneficiadas por el programa permaneciera al menos cinco ciclos escolares; no dispuso de la información que sustente que en 2012 se capacitó a las autoridades educativas en el MGEE, y no se ajustó a los criterios establecidos en las reglas de operación del programa para la asignación de las aportaciones iniciales a las escuelas beneficiadas.

ASF | 63 VII. Acciones promovidas y su impacto

ASF | 64 Se determinaron 14 observaciones que gene- raron 20 recomendaciones al desempeño. VII. Acciones promovidas y su impacto Síntesis

ASF | 65 La atención de las recomendaciones emitidas a la SEP permitirá: Disponer de información para verificar el a- vance en la implementación del Modelo de Gestión Educativa Estratégica que promueva un proceso de mejora continua en las escue- las de educación básica. VII. Acciones promovidas y su impacto

ASF | 66 La atención de las recomendaciones emitidas a la SEP permitirá: Disponer de información que permita evaluar el número de escuelas beneficiadas por el PEC que mostró una mejoría en el logro aca- démico de sus estudiantes, respecto de las escuelas no beneficiadas por el programa. VII. Acciones promovidas y su impacto

ASF | 67 La atención de las recomendaciones emitidas a la SEP permitirá: Implementar las acciones de mejora para a- segurar la continuidad del programa en las escuelas beneficiadas, e incidir en el mejora- miento del logro académico de sus alumnos. VII. Acciones promovidas y su impacto

ASF | 68 La atención de las recomendaciones emitidas a la SEP permitirá: Implementar las acciones de mejora para a- segurar que con la entrega de la aportación inicial de recursos financieros se priorice a las escuelas ubicadas en localidades de alto y muy alto grado marginación. VII. Acciones promovidas y su impacto

ASF | 69 Disponer de la información que permita e- valuar que se capacitó a las autoridades edu- cativas en el Modelo de Gestión Educativa Estratégica. La atención de las recomendaciones emitidas a la SEP permitirá: VII. Acciones promovidas y su impacto

ASF | 70 VIII. Consecuencias sociales

ASF | 71 VIII. Consecuencias sociales No fue posible comparar los resultados obte- nidos por los estudiantes de las escuelas de educación básica en la prueba ENLACE, res- pecto de las no beneficiarias del programa, ya que la SEP careció de la información co- rrespondiente.

ASF | 72 Entre los ciclos y , el número de escuelas beneficiadas del PEC fue de 76,066, de las cuales el 20.0% perma- neció al menos cinco ciclos, por lo que no se aseguró la continuidad de las acciones del programa en las escuelas para incidir en el mejoramiento del logro académico de sus alumnos. VIII. Consecuencias sociales

ASF | 73 De las 54,666 escuelas beneficiadas por el PEC, el 91.6% recibió recursos de otros pro- gramas presupuestarios, en los cuales su ob- jetivo se orientó a contribuir a elevar el logro académico de los estudiantes, por lo que no se puede atribuir que sólo sus acciones con- tribuyeron al cumplimiento de ese objetivo. VIII. Consecuencias sociales

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