Javier Suárez Pandiello (Universidad de Oviedo) Barcelona, 25 de Marzo de 2008 “La inaplazable reforma de la financiación municipal”

Contenido Diagnóstico preliminar del modelo financiero Algunos Datos Principios de Financiación Local y Bases para su Reforma Las Propuestas

Algunos Problemas Estratégicos Falta de reconocimiento real del papel fundamental de las entidades locales en la provisión pública de servicios en un Estado moderno del bienestar. (*)(*) Falta de una planificación concertada de recursos entre los tres niveles de organización territorial del Estado en el proceso histórico de descentralización. (*) (*)

Algunos Problemas Estratégicos Explosión de actividades y servicios no obligatorios que lastran de forma dramática los presupuestos municipales. Un sistema de financiación muy volcado en los recursos propios donde prevalecen los impuestos de producto de escasa elasticidad renta.

Algunos Problemas Estratégicos Dependencia constitucional de las transferencias incondicionadas de la Administración Central con el fin de aportar fondos para la suficiencia. Contestación a los criterios de dotación y distribución de las mismas. CCAA en la práctica sólo vienen aportando transferencias de capital condicionales. (*)(*) Incertidumbres institucionales en el ámbito competencial. (*)(*)

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Evolución de algunas cifras significativas de las AA.PP. Españolas (Índices) Fuentes: IGAE e INE Total empleos no financieros EELL CCAA A.Central S.Social AAPP Total recursos no financieros EELL CCAA A.Central S.Social AAPP PIB IPC

Transferencias recibidas por las Entidades Locales según Origen (2004) (miles de €) Fuente: Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales Ayuntamientos Diputaciones de Régimen Común Diputaciones de Régimen Foral Cabildos y Consejos Insulares Del Estado De Comunidades Autónomas De Diputaciones, Consejos o Cabildos De Ayuntamientos De otros Transferencias Corrientes Del Estado De Comunidades Autónomas De Diputaciones, Consejos o Cabildos De Ayuntamientos De otros Transferencias de Capital Del Estado De Comunidades Autónomas De Diputaciones, Consejos o Cabildos De Ayuntamientos De otros Total Transferencias

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Bases para la Reforma Integración en un modelo general de financiación del Sector Público con base en los principios de suficiencia, autonomía, eficiencia, equidad, corresponsabilidad fiscal y lealtad institucional. Delimitación de un espacio fiscal propio y de transferencias incondicionales (PIE y PICAs) complementarias. Modelo dual de financiación

Consensos políticos previos necesarios Estructura deseable en términos de proporciones entre Tributación propia y Transferencias intergubernamentales. Configuración de la tributación sobre Actividades Económicas a la vista de la situación actual. Límites a la nivelación al objeto de compatibilizar eficiencia y equidad.

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Las Propuestas: Cargas sobre el usuario Debería incrementarse el peso de tasas y precios públicos en la financiación local por razones de eficiencia y equidad. (*)(*) Donde los usuarios están perfectamente identificados por su carácter divisible y donde además el componente redistributivo de los mismos es inapreciable, y no generen externalidades relevantes, estas figuras aparecen como elementos muy deseables de financiación local. (*)(*)

Las Propuestas: Impuestos Deberían conservarse los cinco tributos actuales, si bien con significativas modificaciones en la configuración técnica de todos ellos. Con carácter general, no debería entrarse en una especie de concurso de ideas en busca de nuevas figuras tributarias de rendimiento económico incierto y complicada gestión. (*)(*) Dado el carácter real y de producto de estos impuestos su principal función debería ser la recaudatoria y sólo en contadas y muy tasadas circunstancias (por ejemplo argumentos de tipo medioambiental o de freno de la especulación urbanística) deberían incorporar otro tipo de finalidades extrafiscales. Los municipios de mayor dimensión deberían participar en los rendimientos de las grandes figuras tributarias (IRPF e IVA) y tener acceso a cierta capacidad normativa sobre el IRPF en la medida en que avancen sus competencias en materia social. (*)(*)

Las Propuestas: Impuesto sobre Bienes Inmuebles No deberían incluirse con carácter general bonificaciones potestativas en el impuesto. Por el contrario sí debería permitirse la tributación diferenciada por razones de uso de los inmuebles, beneficiando a la vivienda habitual hasta ciertos límites y penalizando la retención especulativa de suelo edificable. El IBI rústico debería actualizarse y, tal vez, vincularse su recaudación a las inversiones y gastos realizados por los municipios en el campo, dentro de un marco de negociación de los Entes locales con los sectores afectados. Resulta imprescindible una revisión integral del bloque de exenciones y beneficios fiscales respecto a su adecuación a los fines de interés general por el que han sido habilitados. Debería reconsiderarse el recargo sobre viviendas desocupadas en el sentido de habilitar presunciones “iuris et de iure” para hacerlo operativo.

Las Propuestas: IBI En todo caso, la aproximación de los valores catastrales a los reales de la forma más suave y pacífica debe ser un objetivo fundamental de cualquier reforma de la Hacienda Local a medio plazo. Para ello se sugiere: Que el mantenimiento de las bases de datos catastrales descanse más intensamente en las Entidades locales (las más interesadas en su actualización) Que se avance en el sentido propuesto por la DG Catastro de arbitrar valores de referencia convenientemente actualizados que puedan ser libremente utilizados por los ayuntamientos para la fijación de las bases imponibles

Las Propuestas: I. sobre Actividades Económicas Dada su insostenible situación actual planteamos dos alternativas: Eliminación definitiva con compensación financiera a los ayuntamientos ó Reformulación del IAE como un impuesto nuevo de carácter objetivo y exacción opcional. En todo caso, la solución requiere amplio consenso, dados sus previsibles efectos políticos

Las Propuestas: Otros impuestos Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica Debe reforzarse el carácter patrimonial del impuesto, sin renunciar a las finalidades extrafiscales (medioambientales) a las que debe también atender, de acuerdo con la normativa europea. Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras Se sugieren modificaciones técnicas menores Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana Hacer la base imponible más próxima a la realidad Estudiar la posibilidad de sustituir este tributo por un impuesto general sobre las plusvalías inmobiliarias En todo caso deberían gravarse las plusvalías generadas dentro del año (las más especulativas) Recargo sobre la cuota líquida del IRPF Opción para los municipios de más de habitantes que así lo deseen, con un tipo fijo a establecer dentro de una banda de mínimos y máximos y compatible con la participación territorializada sugerida

Las Propuestas: Transferencias Incondicionales (municipios < h.) PIE cantidad fija per cápita. La implementación práctica de una modificación legal en el sentido propuesto requeriría arbitrar un periodo transitorio en el que se especifique tanto el reparto del coste financiero adicional a lo largo del tiempo como el de las cuantías anuales entre los municipios implicados. Además, se requeriría un acuerdo institucional de despliegue de las PICAs, como transferencias incondicionales. Un primer paso podría ser transformar en incondicionales las transferencias corrientes que vienen recibiendo de forma condicionada los ayuntamientos hasta la fecha procedentes de las comunidades autónomas. Debería además estudiarse la conveniencia de generar incentivos financieros explícitos a la cooperación intermunicipal, sea a través de la constitución de instituciones supramunicipales o mediante la cooperación directa en la gestión de servicios concretos por parte de las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares.

Las Propuestas: Transferencias Incondicionales (municipios > h.) PIE = P IRPF + P IVA + Fondo de Nivelación P IRPF sería una participación territorializada en el IRPF recaudado en el municipio (punto de conexión, residencia) P IVA sería una participación territorializada en el IVA, distribuida según una estimación del consumo en el municipio El Fondo de nivelación se distribuiría de acuerdo exclusivamente con criterios de necesidad y capacidad (no esfuerzo) Indicador de necesidad = Población ponderada (?)(?) Indicador de capacidad = Base Liquidable del IBI, complementada en su caso por BI territorializada del IRPF e indicador de consumo, debidamente ponderados. La primera parte de la PIE (P IRPF + P IVA ) tendría por objetivo premiar a los municipios más dinámicos, permitiéndoles quedarse con una parte del fruto de su gestión. La segunda parte (Fondo de Nivelación) buscaría corregir parcialmente las brechas entre necesidades de gasto y capacidad fiscal con objetivos de equidad (*)(*)

Se requiere una decisión política acerca del peso relativo de cada uno de los dos componentes Sea cual sea el sistema elegido debería someterse a revisión periódicamente (por ejemplo, cada cinco años) a efectos de contrastar sus efectos financieros e introducir, en su caso, las medidas correctoras oportunas en el caso de que esos resultados se alejen de los objetivos de eficiencia y/o equidad buscados. Las Propuestas: Transferencias Incondicionales (municipios > h.)

Objetivos comunes: Buscar suficiencia financiera, complementando fiscalidad propia. Criterios generales comunes: Necesidad y Capacidad. Criterios específicos diferentes: PIE Población como único factor de necesidad Objetivos de nivelación generales PICAs Indicadores más ajustados de necesidad según las peculiaridades de cada Comunidad Autónoma Posible desdoble de PICAs en dos fondos (?) Uno general, incondicionado Otro específico, cuya única condición sería dedicar los recursos a proyectos de inversión definidos por los ayuntamientos PIE vs. PICAs

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