Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo Ramsis Ghazzaoui Profesor de Derecho Administrativo UCAB

Acto Administrativo Cualquier declaración de voluntad realizada por un sujeto de una Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa, distinta de la potestad reglamentaria. Art. 7 LOPA Sujeto y emanado de un procedimiento formal.

Nulidades del Acto Administrativo Infracciones del Ordenamiento jurídico, vicios, causas de nulidad o motivos de impugnación (Art. 259 CRBV – contrariedad a Derecho) Constituye una sanción legal destinada a privar al acto administrativo de los efectos que estaba destinado a producir Responde a un vicio originario del acto, a una causa anterior o concomitante al nacimiento del acto administrativo Nulidad absoluta (Art. 19 LOPA) -excepción- Nulidad relativa o anulabilidad (Art. 20 LOPA) -regla general-

Nulidades del Acto Administrativo Potestad de convalidación y revocación (Art. 81, 82 LOPA) solo procede en casos de nulidad relativa. Potestad de anulación (Art. 83 LOPA) en casos de nulidad absoluta. Vicios de orden público (nulidad absoluta) pronunciamiento de oficio por la Administración o el Juez en cualquier estado y grado del proceso, en sede administrativa o jurisdiccional (TSJ/SPA 7/7/2005)

Nulidades del Acto Administrativo Requisitos del Acto Administrativo: Formales: Condiciones impuestas por el ordenamiento jurídico para exteriorizar la voluntad de la Administración: el procedimiento administrativo como forma. Materiales o de Fondo: Condiciones sustantivas impuestas por el ordenamiento jurídico para que la Administración pueda válidamente ejercer sus potestades y expresar su voluntad.

Vicios del Acto Administrativo Vicios del Acto Administrativo. Manifestaciones de la contrariedad a Derecho Elementos de Fondo del Acto: Competencia – Incompetencia (excepciones: paralelismo de las competencias -TSJ/SC 11/12/2001-; competencias implícitas -TSJ/SPA 11/2/2004-). Manifestaciones de la incompetencia: usurpación de autoridad, usurpación de funciones, extralimitación de atribuciones Base legal – Ausencia de base legal; falso supuesto de derecho Objeto – Objeto ilícito o imposible Fin – Desviación de poder Causa – Falso supuesto de hecho Elementos de Forma del Acto: Procedimiento – Vicios de procedimiento: ausencia total de procedimiento; vicio de procedimiento; irregularidad no invalidante Motivación – Ausencia de motivación, inmotivación o motivación insuficiente

Vicios del Acto Administrativo Vicios del Acto Administrativo. Manifestaciones de la contrariedad a Derecho La incompetencia implica que el órgano o ente que dictó el acto carecía de la atribución legal. Es preciso distinguir entre la competencia manifiesta y la incompetencia no manifiesta La competencia no se presume, debe ser expresa en virtud del principio de legalidad y sólo da lugar a la nulidad absoluta de un acto cuando es manifiesta o lo que es lo mismo, patente u ostensible, pues como ha dejado sentado en reiteradas oportunidades la jurisprudencia de la Sala, el vicio acarreará la nulidad absoluta únicamente cuando la incompetencia sea obvia o evidente y determinable sin mayores esfuerzos interpretativos (TSJ/SPA 20/6/2006)

La incompetencia. Manifestaciones Usurpación de autoridad (Art. 138 CRBV) “ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública” (CSJ/SPA 19/10/1988) Usurpación de funciones “se constata cuando una autoridad legitima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentado las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución...” (TSJ/SPA 12/7/2001) Extralimitación de atribuciones “consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia legal expresa” (CSJ/SPA 19/10/1988)

Vicios del Acto Administrativo Vicios del Acto Administrativo. Manifestaciones de la contrariedad a Derecho Los motivos: Razones de hecho y de derecho que constituyen la causa del acto administrativo (Art. 18, num. 5 LOPA) Hay falso supuesto de hecho cuando la Administración se basa en un documento que no existe; deriva de documentos menciones que éste no contiene o en general, cuando establece un hecho contrario a la verdad. (TSJ/SPA 5/5/2005; TSJ/SPA 2/11/2005) La Administración está obligada a probar la causa del acto administrativo. (TSJ/SPA 17/2/2000) El los procedimientos ablatorios rige la garantía de la presunción de inocencia, por lo que la Administración debe probar exhaustivamente los hechos que constituyen la causa del acto administrativo. (TSJ/SPA 04/9/2003) Motivos de Hecho: Atiende a una interpretación racional y razonable. Funge como mecanismo de interdicción de la arbitrariedad y control de la discrecionalidad administrativa Violación de la cosa decidida administrativamente (Art. 19, num. 2 LOPA) “Si el objeto del acto resuelve en sentido contrario un asunto previamente decidido por la Administración con carácter de cosa juzgada, se producirá un vicio de nulidad absoluta. Hay cosa juzgada cuando un acto administrativo notificado declara derechos subjetivos o intereses legítimos” (SCPCA 10.8.2000)

Vicios del Acto Administrativo Vicios del Acto Administrativo. Manifestaciones de la contrariedad a Derecho Ausencia de base legal (CSJ/SPA 4/10/1994) El falso supuesto de derecho “supone que a un determinado hecho le ha sido aplicada la consecuencia prevista en una norma jurídica para un supuesto de hecho distinto a aquel al que tal consecuencia se imputa...” (TSJ/SE 24/3/2002) “...ocurre cuando la Administración fundamenta un hecho en una norma que no resulta aplicable al caso concreto...” (TSJ/SPA 13/12/2005)

Vicios del Acto Administrativo Vicios del Acto Administrativo. Manifestaciones de la contrariedad a Derecho El objeto: Es el efecto práctico del acto administrativo. Debe ser determinado o determinable, posible y lícito (Art. 19, num.3 LOPA) El acto administrativo estará viciado de nulidad absoluta cuando su objeto sea de imposible realización en la práctica. El acto administrativo estará viciado de nulidad absoluta cuando su objeto responda a una prestación de ilegal ejecución.

Vicios del Acto Administrativo Vicios del Acto Administrativo. Manifestaciones de la contrariedad a Derecho La finalidad: El acto administrativo debe ser dictado atendiendo a la finalidad establecida en la Ley. Si el acto administrativo es dictado para un fin distinto al previsto en la Ley, incurrirá en el vicio de desviación de poder. Su prueba alude al proceso de formación de la voluntad de la Administración, conforme a lo previsto en el expediente. (TSJ/SPA 2/5/2000; TSJ 6/2/2001; TSJ/SPA 21/4/2005) Supone necesariamente la prueba de la intención del funcionario o del órgano que dicte el acto de obtener un fin diferente al asignado en la ley (TSJ/SPA 5/8/2004)

Vicios del Acto Administrativo Vicios del Acto Administrativo. Manifestaciones de la contrariedad a Derecho Procedimiento administrativo previo: El acto debe haber seguido el previo procedimiento aplicable Artículos 1 y 47 de la LOPA: el procedimiento constitutivo de la LOPA cederá ante procedimientos especiales tipificados en la Ley. El procedimiento debe asegurar el derecho a la defensa (artículo 49 de la Constitución)

Vicios del Acto Administrativo Vicios del Acto Administrativo. Manifestaciones de la contrariedad a Derecho ¿Cuándo hay indefensión? El derecho a la defensa obliga a otorgar la oportunidad para que el interesado alegue y pruebe a su favor. Hay indefensión cuando (i) el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo; (ii) se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos y (iii) se le impide realizar actividad probatorias (TSJ/SC 24/01/2001) El derecho a la defensa exige el otorgamiento de un plazo razonable para la exposición de alegatos y pruebas (SCPCA 16/3/2000) El derecho a la defensa exige la participación activa del interesado en el procedimiento, y comprende tres derechos: a ser oído; a ofrecer y producir prueba y a una decisión fundada (SCPCA 22/3/01)

Vicios del Acto Administrativo Vicios del Acto Administrativo. Manifestaciones de la contrariedad a Derecho Ausencia total de procedimiento (Art. 19, num. 4 LOPA) “la omisión de procedimiento legal o la falta de algún tramite esencial del mismo es un motivo de nulidad absoluta” (TSJ/SPA 7/7/2005) (Vía de hecho administrativa) Vicios de procedimiento; desviación de procedimiento “solo si tales canales o formas fallan de manera tal que alteren la voluntad de la Administración o creen algún tipo de indefensión acarrearan la nulidad del acto administrativo” (TSJ/SPA 19/7/2000) Irregularidad no invalidante; vicios intrascendentes (TSJ/SPA 29/5/2002; TSJ/SPA 4/12/2003)

Vicios del Acto Administrativo Vicios del Acto Administrativo. Manifestaciones de la contrariedad a Derecho Motivación: Todo acto administrativo de efectos particulares y definitivo debe ser motivado (artículo 9, LOPA) El acto debe pronunciarse sobre todas las incidencias del procedimiento (artículo 62, LOPA) La motivación consiste en hacer públicas las razones de hecho y de derecho en las que se basó el acto administrativo. La motivación es elemento formal, pues no importa la certeza o exactitud de los motivos invocados

Vicios del Acto Administrativo Vicios del Acto Administrativo. Manifestaciones de la contrariedad a Derecho La motivación cumple dos finalidades: (i) permitir a la autoridad competente el control de la legalidad de los motivos del acto y (ii) otorgar a los destinatarios del acto la oportunidad para ejercer eficazmente su derecho a la defensa. (CSJ/SPA 8/1/1998) La motivación no implica la necesaria exposición analítica, descriptiva y extensa de los datos o razones que fundamentan al acto administrativo. Basta la buena indicación del móvil o causa de la decisión, la mención a la normativa aplicada y la remisión a datos específicos del expediente (TSJ/SPA 7/4/1999) La insuficiente motivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de la sucinta motivación, ciertamente, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario (TSJ/SPA 22/4/2004; TSJ/SPA 5/5/2005) La motivación no exige la descripción de cada una de las pruebas existentes, ni de su evaluación individualizada (TSJ/SPA 3/8/2000) Si hay inmotivación y el particular pudo conocer los motivos y ejercer defensas de fondo, el vicio es intrascendente (TSJ/SPA 5/10/1999) La motivación debe estar contenida en el acto. No puede ser sobrevenida (TSJ/SPA 11/5/2000)

Vicios del Acto Administrativo Vicios del Acto Administrativo. Manifestaciones de la contrariedad a Derecho Las formalidades no son fines en sí mismos sino canales a través de los cuales son dictados actos administrativos. Si el vicio formal altera la voluntad de la Administración o genera indefensión, podrá invocarse la nulidad del acto (TSJ/SPA 6/7/2000) Rige el principio constitucional de prevalencia del fondo sobre la forma. Ante defectos formales debe regir el principio de convalidación o subsanación por la propia Administración (SCPCA 28/7/00) Cualquier vicio al artículo 18 es una infracción al ordenamiento jurídico. Salvo que tales vicios generen la nulidad absoluta del acto, la Administración podrá convalidarlos (Art. 81LOPA). Es el principio de la estabilidad de los actos administrativos

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