CONVENCION NACIONAL HACENDARIA Mesa de Ingresos 2 de abril de 2004

CONVENCION NACIONAL HACENDARIA “PROYECTO FINAL” DE DIAGNÓSTICO 2 de abril de 2004

CONVENCION NACIONAL HACENDARIA PROCESO EN MESAS IDENTIFICACIÓN ¿Qué está mal o qué queremos mejorar? ¿Cómo se manifiesta el problema o la deficiencia? ¿Cómo contrasta la situación prevaleciente con la deseada? ANÁLISIS ¿Cuáles son las causas del problema? ¿Cuáles son los intereses que queremos promover? PRIORIZACION GENERACION DE ALTERNATIVAS ¿Qué se puede hacer? ¿Cómo se ha resuelto en otros casos? PRIORIZACION GENERACION DE ALTERNATIVAS ¿Qué se puede hacer? ¿Cómo se ha resuelto en otros casos? PRIORIZACION PROPUESTASPROPUESTAS CONSENSADASCONSENSADAS Problemas Soluciones

CONVENCION NACIONAL HACENDARIA PROCESO EN MESAS ANÁLISIS ¿Cuáles son las causas del problema? ¿Cuáles son los intereses que queremos promover? PRIORIZACION GENERACION DE ALTERNATIVAS ¿Qué se puede hacer? ¿Cómo se ha resuelto en otros casos? PRIORIZACION GENERACION DE ALTERNATIVAS ¿Qué se puede hacer? ¿Cómo se ha resuelto en otros casos? PRIORIZACION PROPUESTASPROPUESTAS CONSENSADASCONSENSADAS Problemas Soluciones IDENTIFICACIÓN ¿Qué está mal o qué queremos mejorar? ¿Cómo se manifiesta el problema o la deficiencia? ¿Cómo contrasta la situación prevaleciente con la deseada?

5 ¿Qué está mal o qué queremos mejorar? I.Insuficiencia de los ingresos fiscales del País.Insuficiencia de los ingresos fiscales del País. II. Dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a PEMEX.Dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a PEMEX. III. Distribución condicionada de parte del ingreso nacional a Entidades Federativas y Municipios.Distribución condicionada de parte del ingreso nacional a Entidades Federativas y Municipios. IV.Limitación extraconstitucional de las facultades de las entidades federativasLimitación extraconstitucional de las facultades de las entidades federativas V.Evasión y Elusión importantesEvasión y Elusión importantes VI.Sistema Fiscal con elementos innecesariamente complejos y costosos

6 I. Insuficiencia de los ingresos fiscales del País Si nos comparamos internacionalmente nuestros ingresos son muy reducidos. Si se consideran las contribuciones a la Seguridad Social nos comparamos aún más desfavorablemente. Que otros países tengan mayores ingresos como porcentaje del PIB sugiere, mas no indica, que nuestros ingresos sean insuficientes. Sin embargo nuestros requerimientos mínimos señalan en el mismo sentido. Más aún, eliminar la deuda en un horizonte conservador, bajo el régimen fiscal actual y sin cumplir las metas establecidas arriba nos tomaría 32 años En materia de entidades federativas, carecemos de información precisa, pero algunos datos prevén una situación semejante.

7 II. Dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a PEMEX. Los derechos y aprovechamientos sobre hidrocarburos en los últimos veinticuatro años han fluctuado entre el 14% y el 37% del total de ingresos federales. El promedio en el periodo fue 24%.El año pasado representaron el 24% del total. Como porcentaje del PIB han fluctuado del 2.12% al 6.18%, mas de cuatro puntos del PIB. No hemos manejado adecuadamente los excedentes, la mayoría de las veces los hemos dedicado a gasto corriente. Lo anterior ha provocado problemas en la Federación y en los Estados. Faltan inversiones en hidrocarburos y PEMEX enfrenta limitantes financieras. Esto acota de manera importante el potencial de generación de ingresos futuros en la empresa. Los ingresos petroleros son un factor fundamental en la viabilidad de la política fiscal

8 III. Distribución condicionada de parte del ingreso nacional a Entidades Federativas y Municipios. El federalismo mexicano medido como el porcentaje de gasto que manejan los estados y municipios es de 53.1%. Este nivel es semejante al observado a nivel internacional. Sin embargo, a nivel internacional ningún país presenta tal porcentaje de transferencias específicas (condicionadas). Más aún, este 53.1% no se distribuye de manera homogénea entre entidades. Esto se explica en parte por la existencia de un federalismo tendiente a solidario.

9 III. Distribución condicionada de parte del ingreso nacional a Entidades Federativas y Municipios. Una alternativa propuesta en varias ocasiones ha sido reducir el IVA para dar cabida a un impuesto local a las ventas.

10 IV. Limitación extraconstitucional de las facultades de los Entidades Federativas Otro gran problema de nuestro federalismo es que, medido por el origen del financiamiento es sumamente centralista. Esto impone restricciones al ejercicio del gasto público de cada entidad, ya que el mismo se determina de manera federal en el 42% de su Ingreso. Sin embargo, debe reconocerse que este centralismo también ha traído beneficios a los contribuyentes en términos de simplificación y al sistema económico mediante la eliminación de obstáculos tributarios a la circulación de mercancías y capitales. Esto se ha visto reflejado en una mejoría de los ingresos de todas las entidades federativas desde cualquier perspectiva y forma de medición (% del PIB, Crecimiento real, pesos per cápita, etc.)

11 Número de contribuyentes Concepto Millones de contribruyentes Total de contribuyentes Personas morales Total de personas físicas Con actividad empresarial El restoN.D Asalariados IMSS 1/ ISSSTE 2/ Otras instituciones 3/ N.D.N.D. 1/ Número de cotizantes registrados en diciembre de cada año. 2/ Número de cotizantes 3/ Trabajadores de los Gobiernos y Organismos Estatales y Gobiernos Municipales. Fuente: Informes sobre la Situación Económica de las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre de 2001, 2002, 2003, Página del IMSS, Anexo del Tercer Informe de Gobierno y Anuario Estadístico de los EUM, 2002, INEGI. V. Evasión y Elusión Importantes

12 Población Total y Población Económicamente Activa Concepto Millones de personas 1.Población total (PT) Población económicamente activa (PEA) 1/ Población ocupada (PO) Población desocupada 2/ PEA juvenil (de 12 a 19 años)ND PO en la agrícultura, ganadería, silvicultura y pesca / Personas de 12 años o más que en la semana de referencia realizaron algún tipo de actividad económica, o formaban parte de la población desocupada abierta. 2/ Las que sin estar ocupadas buscaron incorporarse a alguna actividad económica en el mes previo a la semana de levantamiento, o entre uno y dos meses, aún cuando no lo haya buscado en el último mes por causas ligadas al mercado de trabajo, pero que estén dispuestas a incorporarse de inmediato. Fuente: Encuesta Nacional de Empleo 2000, 2001 y 2002, STPS e INEGI. V. Evasión y Elusión Importantes

13 Poblacion ocupada ajustada y Total de personas físicas Concepto Millones de personas 1. Población económicamente activa (PEA) Población desocupada Población ocupada (PO) (1-2) PO en la agrícultura, ganadería, silvicultura y pesca PO en el resto de los sectores (3-4) PEA juvenil (de 12 a 19 años)N.D PO ajustada (5-6) Total de personas físicas (contribuyentes) Diferencia entre total de personas físicas y la PO ajustada (9-8) Fuente: Informes sobre la Situación Económica de las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre de 2001, 2002, 2003, Página del IMSS, Anexo del Tercer Informe de Gobierno, Anuario Estadístico de los EUM, 2002, INEGI y Encuesta Nacional de Empleo 2000, 2001 y 2002, STPS e INEGI. V. Evasión y Elusión Importantes

14 A partir de la población de 12 ó más, se efectuó la estimación de la población que opera en la economía informal, al descontar a la población correspondiente a las personas mayores de 75 años, quehaceres domésticos, estudiantes y otros inactivos, y la población ocupada en el sector primario. Para el año de 2002, se obtiene que alrededor de millones de personas realizan sus actividades en la economía informal. Estimación de la población que realiza actividades en la económia informal V. Evasión y Elusión Importantes

15 Estimación de la población que realiza actividades en la económia informal Concepto Número de personas A. Personas mayores de 12 años B. Exclusiones B.1. Mayores de 75 años1.020 */ B.2. Agrícola, ganadería, silvicutura, caza y pesca B.3. Quehaceres domésticos B.4. Estudiantes B.5. Otros inactivos C. Total de personas físicas D. Personas físicas del sector informal (A-B-C) */ Jubilados y pensionados Fuente: Página del IMSS, Anexo del Tercer Informe de Gobierno, Anuario Estadístico de los EUM, 2002, INEGI y Encuesta Nacional de Empleo 2000, 2001 y 2002, STPS e INEGI. V. Evasión y Elusión Importantes

CONVENCION NACIONAL HACENDARIA PROCESO EN MESAS ANÁLISIS ¿Cuáles son las causas del problema? ¿Cuáles son los intereses que queremos promover? PRIORIZACION GENERACION DE ALTERNATIVAS ¿Qué se puede hacer? ¿Cómo se ha resuelto en otros casos? PRIORIZACION GENERACION DE ALTERNATIVAS ¿Qué se puede hacer? ¿Cómo se ha resuelto en otros casos? PRIORIZACION PROPUESTASPROPUESTAS CONSENSADASCONSENSADAS Problemas Soluciones IDENTIFICACIÓN ¿Qué está mal o qué queremos mejorar? ¿Qué está mal o qué queremos mejorar? ¿Cómo se manifiesta el problema o la deficiencia? ¿Cómo contrasta la situación prevaleciente con la deseada?

17 ¿Cómo se manifiesta el problema de insuficiencia de ingresos fiscales? Se presenta un deterioro en el gasto de infraestructura, de formación de capital humano y en el gasto social. La disminución en la inversión disminuye el ritmo de crecimiento económico. Esta reducción de crecimiento agudiza el problema de insuficiencia de los ingresos fiscales, teniendo que recurrir a los mercados financieros para financiar la diferencia (déficit). La necesidad del gobierno de recursos financieros absorbe los recursos financieros disponibles para la inversión privada.

18 ¿Cómo se manifiesta el problema de dependencia excesiva de los derechos sobre hidrocarburos y sobrecarga fiscal de PEMEX? La dependencia excesiva de de los derechos sobre hidrocarburos genera una alta volatilidad en los ingresos, lo cual genera presiones de gasto en los años de ingresos bajos, castigando principalmente a la inversión pública. El nivel impositivo de la empresa deteriora su potencial de crecimiento, la obliga a importar bienes que puede producir en el país y deteriora sus ingresos en el mediano plazo.

19 ¿Cómo se manifiesta el problema de la distribución condicionada ? Subordina las entidades federativas a las decisiones del Congreso Federal. Transfiere competencias administrativas limitadas en materia de educación y salud, sin atribuir las facultades constitucionales y legales necesarias para cambiar competencias de nivel de gobierno. Desvíncula la recaudación obtenida en el Estado con el gasto efectuado en el Estado. Posibilita que Entidades obtengan recursos adicionales sin costo político ni corresponsabilidad con sus ciudadanos. Limita sensiblemente el margen de maniobra de las Entidades para enfrentar nuevos programas. Aleja y dificulta la rendición de cuentas y la transparencia, ya que el nivel de gobierno que recauda no es el mismo que gasta los recursos.

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21 ¿Cómo contrasta la situación prevaleciente con la deseada en materia de ingresos fiscales? Situación PrevalecienteSituación deseada Sin capacidad de incrementar el gasto social, en formación de capital humano y el gasto en infraestructura. Satisfacer las necesidades de gasto. Un nivel de evasión y elusión muy elevado, por encima de los niveles de Estados comparables. Disminuir este fenómeno mediante un buen diseño legislativo que de claridad y certidumbre jurídica a los contribuyentes, en el cual argucias legales y contables tengan poca cabida. Sistema fiscal con elementos innecesariamente complejos y costosos. Lograr la simplificación deseada.

22 ¿Cómo contrasta la situación prevaleciente con la deseada en lo concerniente a la dependencia excesiva de los derechos sobre hidrocarburos y la sobrecarga fiscal de PEMEX? Situación PrevalecienteSituación deseada Inestabilidad en los ingresos del gobierno federal y, por consecuencia, en las transferencias a los Estados. Una tendencia a la reducción de los activos generada a partir de una carga fiscal excesiva. Lo anterior limita la capacidad de PEMEX en exploración y explotación. Incremento sustancial en los pasivos en los últimos años. Crear fondos de estabilización que coadyuven a reducir la volatilidad de los ingresos públicos. Hacer de PEMEX una empresa más productiva y aprovechar mejor los hidrocarburos. Reducir la carga fiscal de PEMEX a una sostenible de largo plazo y que permita el sano crecimiento de la institución.

23 ¿Cómo contrasta la situación prevaleciente con la deseada en lo concerniente la distribución condicionada? Situación PrevalecienteSituación deseada Debilidad del Federalismo. Pocos ingresos propios de Estados y Municipios. Excesivas transferencias condicionadas por el Congreso Federal. Debilidad de los Congresos Locales. Dificultad para la transparencia y rendición de cuentas. Aumentar los ingresos propios en el total de los ingresos Estatales y Municipales, sin disminuir los Federales. Mayor autonomía estatal que permita diversos niveles de ingreso según las preferencias de cada Entidad Retribuir en mejor medida a Entidades generadoras de impuestos, pero sin perjudicar en términos absolutos a ninguna Entidad. Aprovechar mejor las fuentes locales, particularmente el Impuesto Predial y los ingresos por servicios Municipales. Garantizar la transparencia y rendición de cuentas.

24 ¿Cómo contrasta la situación prevaleciente con la deseada en lo concerniente a la limitación extraconstitucional de las facultades ? Situación PrevalecienteSituación deseada Existe una limitación extraconstitucional a las facultades tributarias de los estados. Actualmente 92% de los ingresos son resultado de la legislación federal y únicamente 8% de legislación local. Ampliar la parte de ingresos propios sin reducir los ingresos federales netos, aumentando los ingresos nacionales. Eliminar las limitaciones extraconstitucionales a las facultades tributarias de los Estados, procurando no perder competitividad ni establecer barreras internas o externas al intercambio de mercancías y capitales.

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26 ¿Cuáles son las causas del problema de insuficiencia de ingresos fiscales? Deficiente diseño legislativo de impuestos. Elevado nivel de evasión y elusión fiscal. Excesivo formalismo jurídico. Falta de transparencia. Correspondencia poco clara entre el pago de contribuciones y la obtención de servicios por parte del Estado. Tolerancia excesiva a la economía informal. Insuficiencias en las Administraciones Tributarias.

27 ¿Cuáles son las causas de la dependencia excesiva de los derechos sobre hidrocarburos y la sobrecarga fiscal de PEMEX? La ventaja de tener hidrocarburos ha permitido tener una carga fiscal baja y administraciones tributarias con muchas insuficiencias. La insuficiencia de ingresos fiscales obliga a recurrir en exceso a esta fuente de ingresos.

28 ¿Cuáles son las causas de la distribución condicionada? La coordinación fiscal volvío a los Estados dependientes de la Federación y acostumbró a muchas Entidades a depender de las participaciones, descuidando sus ingresos propios. El Congreso Federal transmitió muy parcialmente las funciones de educación y salud. Las aportaciones al formar parte del gasto federal se convierten en transferencias que la Cámara de Diputados quiere definir su destino.

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30 I. Insuficiencia de los ingresos fiscales del País

31 I. Insuficiencia de los ingresos fiscales del País

32 I. Insuficiencia de los ingresos fiscales del País Tipo de gasto Gasto observado 1/ Gasto deseado Diferencia Educativo6.78%8.00%1.22% Superación de pobreza1.30%2.60%1.30% Salud5.78%6.10%0.32% Total13.86%16.70%2.84% 1/ Cifras de Fuente: Tercer Informe de Gobierno, Salud: México 2002, SSA

33 Estudios indican que bajo el esquema tradicional de contabilidad gubernamental, es necesario un superávit primario de 1.4% para eliminar la deuda en un horizonte de 50 años (bajo algunos supuestos conservadores y con estabilidad macroeconómica) lo cual es menor que el observado. Con un balance idéntico al de 2003 esto se lograría en 32 años No obstante, al considerar los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) y pasivos contingentes relacionados en su mayor parte con los sistemas de pensiones, el superávit primario necesario alcanza 3.8% del PIB. Con lo observado en 2003 la deuda no sólo no disminuiría, sino que crecería constantemente (como % del PIB). I. Insuficiencia de los ingresos fiscales del País

34 Fuente: Diagnóstico Integral de las Haciendas Públicas, UCEF, SHCP I. Insuficiencia de los ingresos fiscales del País

35 El promedio en el periodo fue 24%. A partir de 1988, este promedio se redujo a 20%. II. Dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a PEMEX.

36 II. Dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a PEMEX. Variación en la participación como porcentaje del PIB de los ingresos presupuestales

37 Fuente: UPI-SHCP e INEGI. p/ Preliminar Carga Fiscal del Gobierno Federal como proporción del PIB II. Dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a PEMEX.

38 II. Dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a PEMEX. Correlación entre las series 49.9%

39 II. Dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a PEMEX.

40 II. Dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a PEMEX.

41 II. Dependencia excesiva de los derechos de hidrocarburos y sobrecarga fiscal a PEMEX.

42 Concepto% del PIB% del Total Ingresos Nacionales (estatales, municipales y federales)*17.5%100% Ingresos Federales menos tranferencias8.2%46.9% Ingresos Totales Estatales y Municipales (Incluye Participaciones y Aportaciones) 9.3%53.1% Ingresos tributarios y no tributarios (estatales y municipales)1.4%8.0% Ingresos tributarios y no tributarios estatales0.9% Ingresos tributarios y no tributarios municipales0.4% Transferencias federales7.9%45.1% A estados6.5% Participaciones2.6% Aportaciones3.3% PAFEF0.2% Convenios de Descentalización0.5% A municipios1.4% Participaciones0.8% Aportaciones0.6% Índice de Federalismo en México 2001 (% del PIB) Fuente: Finanzas públicas Estatales y Municipales, INEGI; SHCP. * Sin Contribuciones de Seguridad Social Nota: Con información preliminar, los índices de 2002 son 55.2% y 8.1% ; para % y 7.7%. III. Distribución condicionada de parte del ingreso nacional a Entidades Federativas y Municipios.

Participaciones y Aportaciones INEGI; Informe de Gobierno; UCEF; 2003 Estimadas Ingresos Propios para 2002 y 2003 estimados. III. Distribución condicionada de parte del ingreso nacional a Entidades Federativas y Municipios. 13.4% 13.9% 14.2% 15.7% 16.9% 17.3% 16.9% 17.6% 17.1% 16.7%16.6% 16.8% 17.2% 15.6% 16.0% 17.1% 17.5% 17.2% 18.1%

44 III. Distribución condicionada de parte del ingreso nacional a Entidades Federativas y Municipios.

45 III. Distribución condicionada de parte del ingreso nacional a Entidades Federativas y Municipios.

46 III. Distribución condicionada de parte del ingreso nacional a Entidades Federativas y Municipios.

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48 III. Distribución condicionada de parte del ingreso nacional a Entidades Federativas y Municipios.

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51 IV. Limitación extraconstitucional de las facultades de los Entidades Federativas

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53 La introducción del IVA permitió eliminar un gran número de impuestos locales al consumo, a las ventas y a la producción (583 impuestos locales se suspendieron o abrogaron) que imponían costos administrativos adicionales, así como obstaculizaban la circulación de mercancías y capitales. Adicionalmente se eliminaron más de sesenta impuestos especiales federales. IV. Limitación extraconstitucional de las facultades de los Entidades Federativas

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GRACIAS POR SU ATENCIÓN