DEL GOBIERNO LOCAL A LA GOBERNANZA LOCAL: Rol de los municipios y desafíos de la gestión territorial Stéphanie Alenda Directora Escuela de Sociología Facultad de Ciencias Sociales Universidad Andrés Bello Profesora asistente Universidad de Chile

Introducción Por “gestión territorial”, se entiende la implicación activa de la ciudadanía en la construcción de proyectos locales democráticos. Aquello implica dejar de lado dos modelos de gobierno local: – a) los modelos clientelistas tradicionales (no “empoderan” a la ciudadanía y son ineficaces frente a la complejidad de los desafíos de gestión. Alude a un modelo asistencialista de pasividad de los actores locales. – b) los modelos tecnocráticos: si bien las concepciones empresariales de la gestión pública aportan tecnificación, no dan cuenta de la construcción del compromiso democrático con la ciudadanía.

Introducción Como alternativa a ambos modelos, el municipio tiene que combinar eficiencia de la gestión y fuerte participación de la ciudadanía Cada vez más la política se construye desde lo local: el rol de los municipios es cada vez más grande en el diseño y/o adaptación de las políticas públicas a contextos locales muy diversos No se puede incidir en el desarrollo de las políticas públicas sin altos niveles de involucramiento de los actores locales en su diseño, pero también la fiscalización y control ciudadano de las funciones gubernamentales Necesidad de fomentar una gestión pública participativa, adoptando de manera más sistemática mecanismos de gobernanza local

Los mecanismos de gobernanza local El Banco Mundial (1992) define la “gobernanza” como “el proceso mediante el cual se ejercita la autoridad en la administración de la economía y recursos sociales de un país”, lo que implica también “la capacidad de los gobiernos para diseñar, formular e implementar políticas y delegar funciones”. Condiciones que garantizan Estado eficiente. Discusión más reciente en torno al concepto implica cuestiones relativas a patrones de coordinación y cooperación entre actores sociales y políticos. Noción de local governance concebida como una forma de gestión pública que combina democracia participativa y eficiencia administrativa. La gobernanza implica una sociedad civil autónoma, capaz de cooperar con el Estado y de fiscalizarlo, el desarrollo de alianzas locales e inter-locales.

Cuadro 1: Mecanismos de la gobernanza Fuente: De la Maza, Fernández, Navarro, 2004, p.42 Tendencias de la mundialización *Incertidumbre *Competitividad externa; innovación tecnológica *Desregulación de los mercados *Jurisprudencia internacional; pactos internacionales *Acceso a la información en línea; crisis de las identidades *Migraciones *Crisis de los estados nacionales Tendencias de la mundialización *Incertidumbre *Competitividad externa; innovación tecnológica *Desregulación de los mercados *Jurisprudencia internacional; pactos internacionales *Acceso a la información en línea; crisis de las identidades *Migraciones *Crisis de los estados nacionales Desafíos de la nueva gobernanza local *Vinculación proactiva a la mundialización *Construcción participativa de lo público Desafíos de la nueva gobernanza local *Vinculación proactiva a la mundialización *Construcción participativa de lo público Demandas ciudadanas *Satisfacción usuaria *Participación en las decisiones *Atención de los nuevos problemas *Autonomía y diversidad *Protección y seguridad ante la nueva exclusión social Demandas ciudadanas *Satisfacción usuaria *Participación en las decisiones *Atención de los nuevos problemas *Autonomía y diversidad *Protección y seguridad ante la nueva exclusión social

Redes de políticas públicas Se habla de gobernanza de las redes de la acción pública (Le Galès) o del enfoque de “redes de política pública” (policy network). Estas se definen como “…el resultado de la cooperación más o menos estable, no jerárquica, entre organizaciones o grupos que se conocen y se reconocen, negocian, intercambian recursos y pueden compartir normas e intereses” (Le Galès, 1995). La necesidad de construir redes de política pública se debe a que la deliberación en el municipio se vuelve algo central y cotidiano no sólo entre los miembros del municipio sino también entre actores diversos del espacio local. La calidad de la democracia se mide justamente por la capacidad de generar procesos de deliberación política.

Gobiernos multinivel Se habla también de gobiernos multinivel para referirse a gobiernos locales cada vez más capaces de conducir estratégicamente la convergencia de esfuerzos de diversos niveles de gobierno en un determinado ámbito de política pública. La idea es mejorar la conectividad entre los distintos actores sociales e institucionales: vínculo entre distintos ámbitos de lo público, entre lo público y el ámbito privado, asociatividad entre municipios, constitución de redes…

Cuadro 2: Escenarios de la agenda de políticas públicas municipales Fuente: de la Maza, Fernández, Navarro, 2004, p.79 Tipos de agenda Agenda tradicionalAgenda ampliadaAgenda integral Naturaleza de la agenda Reactiva, recepción y acumulación de funciones y demandas por atender Previsora, agenda amplia que prevé necesidades de infraestructura y efectos del crecimiento *Proactiva, agenda diversificada, compleja, densa y de mayor profundidad Funciones Alumbrado público Recolección de basura Parques y jardines Panteones Mercados y rastros Policía Además de las anteriores: Planeación urbana Agua potable Seguridad pública Zonificación y reservas Uso del suelo Transporte Además de las anteriores: *Desarrollo integral (urbano y regional) *Competitividad *Bienestar social (pobreza- marginación) *Medio ambiente *Desarrollo humano *Educación y salud *Vivienda *Seguridad pública integral

Cuadro 2: Escenarios de la agenda de políticas públicas municipales Fuente: de la Maza, Fernández, Navarro, 2004, p.79 Tipos de agenda Agenda tradicionalAgenda ampliadaAgenda integral Actores participantes *Administración municipal *Cabildo Además de las anteriores: *Agencias federales y estatales *Algunos actores no gubernamentales Además de las anteriores: *Redes amplias de actores sociales *Redes intergubernamentales *Redes internacionales Mezclas de recursos *En espera pasiva de transferencias federales *Recursos propios limitados Además de transferencias: *Búsqueda de fuentes gubernamentales alternas *Ampliación de esfuerzos recaudatorios Además de las anteriores: *Búsqueda de otras fuentes diversas *Mezclas público- privadas *Cofinanciamientos *Fuentes crediticias *Emisión de deudas

Mecanismos deliberativos Otros trabajos que versan sobre los mecanismos deliberativos innovadores en EE.UU., Brasil, India identifican tres principios fundamentales para la democracia deliberativa empoderante (Fung y Wright, 2001) – 1. Enfocarse en problemas específicos, tangibles; – 2. Involucrar a la gente común afectada por estos problemas; – 3. Fomentar el desarrollo deliberativo de soluciones a estos problemas. “Calidad de la democracia” es el grado en que dentro de un régimen democrático, una convivencia política se acerca a las aspiraciones democráticas de su ciudadanía (O’Donnell et al., 2003, p.169).

Aplicación1: asociatividad entre municipios “Hoy día la asociatividad es el elemento clave para avanzar con mayor fuerza en el tema del desarrollo económico” (De La Maza, Fernández, Navarro, 2004, p.129). La asociatividad es considerada como una herramienta para ejecutar políticas y optimizar recursos públicos. Implica la firma de convenios entre municipios para actividades de interés común pero también la alianza con privados, entre privados, entre municipios… Efectiva para avanzar en el fomento productivo. Limitantes: Rotación de las autoridades locales Dificultad de hacer fomento productivo en Chile cuando todo depende de los fondos que provienen del gobierno central.

Aplicación2: Democracia directa ¿Qué es la democracia directa? Mecanismos de decisión política por medio del sufragio directo y universal que no forman parte del proceso electivo regular de autoridades. La DD no se opone a la democracia representativa. No es más que un conjunto de mecanismos –referendos, plebiscitos, consultas populares, iniciativas ciudadanas de ley… – que sólo pueden llevarse a cabo por medio del voto universal, directo y secreto. En Chile, comunas de altos ingresos han realizado consultas comunales o plebiscitos acerca de diferentes opciones de inversión. Sin embargo esas consultas no han sido vinculantes y no se han masificado, entre otras cosas por falta de presupuesto.

Aplicación2: Democracia directa Los países del mundo que más han recurrido a la DD son Suiza y EE.UU., dos países en los que el federalismo está constitucionalmente ligado a la aplicación de esos mecanismos por parte de las regiones con el propósito de sostener el consenso nacional. Herramientas esencialmente conservadoras en el sentido de que permiten evitar tensiones sociales. En Suiza y en Uruguay, los instrumentos de DD son factores de estabilidad política (Uruguay es el país de América Latina con más consenso político). En Uruguay, así como en Suiza, la democracia directa da lugar a una relación de “dar y recibir” entre los ciudadanos y el gobierno, lo cual crea un sistema único de responsabilidad política y tiene efectos de legitimación.

Aplicación3: Presupuestos participativos Los presupuestos participativos han ido extendiéndose a partir de 2005 en los municipios chilenos. Inicialmente adoptados, con diferencias de enfoque y orientación por las comunas de Negrete, Illapel, Cerro Navia, Talca, Buin y, en una modalidad ligeramente diferente, La Pintana. A partir de 2007, han sido impulsados por la SUBDERE, como parte de la política pro participación del gobierno de Bachelet. La evidencia existente a mediados de 2009 indica que, salvo Negrete, todas las demás experiencias pioneras se encuentran discontinuadas. Dificultad de implementar esta innovación en un contexto de insuficiente descentralización fiscal y falta de una normativa adecuada (De la Maza, 2010)

Evaluar el fortalecimiento de la sociedad civil en Chile ¿Qué se puede decir en Chile del “fortalecimiento de la sociedad civil” implicado en la noción de gobernanza y fundamental para la calidad de la democracia? Se ha legislado en la materia. La Norma general de participación ciudadana promulgada en 2009 establece por ejemplo “Consejos de la Sociedad Civil, de carácter consultivo”, y pretende asociar a las personas al desarrollo de las políticas públicas de su competencia, etc. Se puede notar una contradicción entre la forma en que ha sido abordado el tema de la sociedad civil en la literatura especializada y las cifras sobre el fenómeno asociativo.

Evaluar el fortalecimiento de la sociedad civil en Chile En Chile y en América Latina, el concepto de sociedad civil es sinónimo de movilizaciones en contra de los regímenes militares. En AL, durante los años 70, la noción de “sociedad civil” es usada en contraposición con el Estado autoritario y como sinónimo de “ciudadanía” o de sociedad movilizada. A partir de los años 1990, la literatura especializada tiende, en sentido contrario, a apuntar las carencias de la democracia representativa plasmadas en las nociones de “desmovilización”, “despolitización” o “desafección”. Es en este contexto general de “desafección”, respaldado por las bajas tasas de participación electoral y los sondeos de opinión, que se ha venido insistiendo en la necesidad de fomentar la participación ciudadana.

Evaluar el fortalecimiento de la sociedad civil en Chile No obstante, algunas encuestas pusieron al descubierto una mayor tendencia a la participación ciudadana en organizaciones sociales, a diferencia de todo tipo de actividad política (CIEPLAN, Libertad y Desarrollo, CEP, ProyectaAmérica, PNUD, 2008). Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD del año 2000, dio también a conocer la existencia en Chile de organizaciones sociales, cifra que lo ubicó, desde el punto de vista de la densidad asociativa, en una situación intermedia con respecto a los países anglosajones y otros de Europa y América Latina.

Evaluar el fortalecimiento de la sociedad civil en Chile En 2006, se dieron a conocer en las primeras mediciones estadísticas del fenómeno asociativo (Irarrázaval et al., 2006). Resultados invitan a revisar las tesis relativas a la desafección ciudadana: en Chile, el sector asociativo aparece como el más importante de LA (su tamaño duplica el de Brasil y Colombia). Chile es también presentado como “el país con mayor participación de voluntariado en Latinoamérica, situándose incluso por sobre el nivel de los países desarrollados”. Subsisten sin embargo dificultades para: – Determinar la gravitación del sector asociativo en la sociedad: ¿calidad del tejido social y capital social producidos por las organizaciones asociativas? – determinar la gravitación del sector asociativo en la política pública: ¿aporte del sector asociativo al desarrollo regional y local?

Conclusión Se deja de lado una perspectiva sólo centrada en la administración local como agencia prestadora de servicios públicos para llevarla al espacio de la hechura de políticas públicas y de interacción con redes de agentes diversos del entorno local intergubernamental. Para aquello, hemos visto que resulta fundamental contar con una SC participativa, densa y organizada para el diseño de políticas públicas a nivel local pero también para fortalecer los mecanismos de rendición de cuenta así como las instancias de democracia directa. Obstáculos a la expansión de la gobernanza democrática se originan para algunos en el modelo elitista de democracia, y en las formas restrictivas de la participación ciudadana que éste ha generado.