Sistemas y reformas tributarias en América Latina ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social XI Curso Internacional REFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA Santiago de Chile, 3 al 28 de noviembre del 2003 Sistemas y reformas tributarias en América Latina Juan Carlos Gómez Sabaini

Contexto económico de América Latina en la última década Déficit del sector público y alto endeudamiento Escaso financiamiento inflacionario Liberalización comercial Apertura financiera Simplificación sistemas tributarios Integración económica Descentralización regional

Evolución de los sistemas tributarios latinoamericanos en la última década Caída en la recaudación arancelaria Incremento en los impuestos generales a las ventas Estancamiento en la imposición directa Aplicación de nuevos tributos heterodoxos

Efectos de la globalización Eliminación de fronteras económicas con efectos tributarios asociados a ello: Pérdida de grados de libertad tanto en la elección del nivel de tributación, como en la estructura del sistema tributario preferido por cada país (degradación fiscal)  Esto afecta la tasa media de tributación debido a la necesidad de bajar las alícuotas nominales de las bases más elásticas pues hay un límite para compensar esta pérdida con una mayor imposición sobre los factores inelásticos

Más efectos.......... La limitación a los niveles de imposición puede afectar el volumen de gastos sociales de los países La efectividad de las medidas tributarias para mejorar la progresividad del sistema tributario se verá afectada en la medida en que el capital financiero y la mano de obra calificada pueden moverse a países de bajo nivel de imposición Esto último afectará más a los países en desarrollo que a los desarrollados ya que éstos tienen más opciones para la reubicación de dichos factores

Más efectos.......... En cierta medida se producirá un incentivo para que los países pequeños se conviertan en áreas de baja o nula imposición (paraísos fiscales) con los efectos negativos que ello significa El concepto de renta global (salarios, dividendos, rentas de capital, rentas financieras) se verá afectado por las dificultades de poder captar las rentas más elásticas y las originadas en otras jurisdicciones, privilegiándose la imposición de tipo cedular

Más efectos.......... En materia de principios jurisdiccionales aplicados en la imposición a la renta se tenderá a pasar del concepto de residencia (destino) al de fuente (origen) privilegiándose la neutralidad nacional Esto llevará a la necesidad de fortalecer los principios en materia de tributación internacional (competencia tributaria nociva, precios de transferencia, capitalización débil, etc.)

La carga tributaria es menor de lo necesario...

Presión tributaria en países de la OCDE – 1999

Presión tributaria comparada años 1999/1997 En % del PBI Noviembre 2003

Estructura de la imposición - Período 1995/1997 En % del PBI Noviembre 2003

Estructura tributaria: OECD y EU

Estructura tributaria: USA y Japón

Carga tributaria sobre el trabajo

Tendencias en los ingresos tributarios del gobierno general y el gasto como % del PIB

Tendencias en los ingresos tributarios del gobierno general y el gasto como % del PIB

¿Qué pasó en Argentina y en Brasil? Sostenibilidad GC: 83% GP: 17% GF: 68% GE: 32% Eficiencia Equidad

¿Qué pasó en Argentina y en Brasil? Sostenibilidad (% del PIB) 1992: 21% 2001: 21% 1988: 22% 2001: 34% Eficiencia DX, DB, RMP, IS. CSLL, PIS/PASEP, COFINS, CPPM, ISS. Equidad 1990: 0,50 1999: 0,54 1990: 0,62 1999: 0,64

Algunos serios problemas Sistemas que, en general, han mostrado progresos pero que están muy por detrás de las mejores prácticas internacionales Sistemas con mucha discrecionalidad y falta de transparencia Sistemas que exacerban la inequidad

Otras características... Incremento en el nivel de la presión tributaria, aunque reducido y con reformas continuas Reducción en el papel de los impuestos al comercio exterior debido a la apertura comercial Fuerte énfasis en el fortalecimiento de la imposición indirecta, especialmente en el IVA

Más características… Erosión de las bases imponibles por amplio número de exenciones y desgravaciones Reducción de las tasas de los impuestos directos y aumento de las tasas del IVA Fuerte peso en la imposición a las sociedades y escasa importancia de los impuestos que gravan a las personas físicas

Y siguen… Sistemas de promoción a actividades domésticas sustentadas en incentivos tributarios Sistemas de promoción y de incentivos a las exportaciones (ZF) Modernización de las administraciones tributarias y aduaneras, aunque subsiste un alto nivel de evasión e incumplimiento

Necesidad de modernizar la estructura tributaria Procurar un mejor balance entre la tributación directa e indirecta Continuar los avances en el terreno de la armonización tributaria Fortalecer la coordinación entre las administraciones tributarias a nivel nacional y regional

Objetivos de las reformas producidas Fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal Mayor eficiencia económica Indiferencia en la equidad distributiva Preocupación por un mejor grado de cumplimiento impositivo

Plantear una agenda de prioridades de aspectos críticos Papel de los incentivos y estímulos tributarios a la inversión y exportación Coordinar imposición selectiva sobre bienes y servicios Armonizar la estructura de las bases imponibles Orientar las acciones hacia el fortalecimiento de la imposición a la renta

Contexto actual Fuerte necesidad de captación de recursos (pago deuda, demandas sociales) Impacto modificaciones cambiarias Creciente concentración de la riqueza Niveles de desempleo elevado Inestabilidad tributaria y bajo grado de aceptación del sistema (altos niveles de evasión y elusión) Consenso político hacia la integración

Desafíos futuros Incrementar la carga impositiva, aún después de eliminar los impuestos de emergencia (derechos exportación, débitos bancarios, impuesto minimo renta, ingresos brutos, sellos, otros) Mejorar la equidad distributiva y eliminar impuestos regresivos

Principales dilemas... Ampliar las bases de los tributos más modernos como IVA y Renta, o aumentar las tasas de los mismos Atenuar la regresividad del sistema tributario, o profundizar las inequidades Coordinar la política tributaria a nivel regional, o competir entre los países por la búsqueda de recursos fiscales

Impactos sobre la equidad Estos efectos repercuten más sobre los impuestos progresivos (a la renta o al patrimonio) que sobre los impuestos regresivos (al consumo) Pueden atentar contra el principio de equidad horizontal (que considera deseable una presión tributaria proporcional al ingreso de los contribuyentes) y el de equidad vertical (que considera deseable una presión tributaria creciente según el nivel de ingresos de los contribuyentes)

Análisis de Incidencia La equidad de un sistema tributario se puede estimar mediante un análisis de incidencia que consiste en determinar quién soporta en última instancia la carga tributaria y qué proporción toma ésta de sus ingresos

Insumos básicos para un análisis de incidencia distributiva de los impuestos 1. Distribución del ingreso de hogares o personas 2. Universo de impuestos a considerar 3. Criterios de traslación de la carga generada por los tributos (funciones de producción de las empresas, equilibrio parcial) 4. Comportamiento del consumo de las familias en relación con el ingreso que perciben

Indicadores de bienestar y definiciones de incidencia Ingreso corriente (ingreso total familiar,ingreso per cápita, ingreso por adulto equivalente) Ingreso permanente Consumo corriente o gasto corriente en bienes de consumo DEFINICIONES DE INCIDENCIA Incidencia legal (percusión) Incidencia económica (efectiva)

Países considerados Argentina (Minist. de Economía): Año 1997; ingreso ajustado por adulto equivalente y subdeclaración por fuente Nicaragua (BID): Año 2000; ingreso total familiar Honduras (BID): Año 2000; ingreso total familiar

Desigualdad en la distribución del ingreso - Indices de Gini

Universo de impuestos a considerar Argentina: tributos nacionales, provinciales y municipales, además de las obras sociales nacionales, provinciales y las cajas provinciales no transferidas Nicaragua: tributos nacionales, contribuciones a la seguridad social e impuesto inmobiliario de Managua Honduras: tributos nacionales y recursos municipales

Estructuras tributarias comparadas

Criterios de traslación de los tributos Impuestos directos Impuestos sobre la renta personal y patrimoniales: se consideró que son soportados por el responsable legal Impuesto renta societaria: se consideró una traslación al consumo del 50% del impuesto y a los propietarios del capital del restante 50%

Criterios de traslación Impuestos indirectos Específicos y selectivos sobre los consumos: se discriminó según cada uno de los rubros de consumo, asimilables a los tributos, de las respectivas encuestas de gastos y consumos Generales sobre los consumos: se calculó el impacto según discriminación en la cadena productiva de los bienes gravados y exentos Contribuciones seg. social empleadores: se consideró una traslación parcial a los asalariados (75%) y el resto a los costos (25%)

Presión diferencial total del sistema tributario

Presión tributaria diferencial

Presión diferencial impuesto sobre la renta

Presión diferencial impuesto sobre la renta

Presión dif. impuestos grales. sobre consumo

Presión dif. imptos. selectivos sobre consumo

Efecto de los impuestos sobre la distribución del ingreso

Progresividad impositiva Tasas promedio de IRP y carga tributaria total según múltiplos del ingreso gravable promedio de un obrero, 2000

Progresividad impositiva

Progresividad impositiva

Progresividad impositiva Tasas promedio de IRP y carga tributaria total según múltiplos del ingreso gravable promedio de un obrero, 2000

Progresividad impositiva

Progresividad impositiva