DAVID LUNA SANCHEZ Concejal de Bogotá D.C www.davidluna.com.co dluna@davidluna.com.co

PARTICIPACION COMUNITARIA EN EL MARCO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

POR QUE ES IMPORTANTE LA PARTICIPACION CIUDADANA EN EL ORDENAMIENTO DE LA CIUDAD Con la expedición de la CONSTITUCION POLÍTICA DE 1.991, la participación ciudadana se constituye en un elemento fundamental para la democratización del país y para ampliar la capacidad de influencia de la ciudadanía sobre el proceso de toma de decisiones en todos los niveles de la gestión pública.

Convocando una asamblea constituyente. La CONSTITUCION POLÍTICA contempla los siguientes mecanismos de participación: Con la presentación de una reforma respaldada por el 5% de los ciudadanos inscritos en el censo electoral y 20% de los diputados y concejales quienes presentan ante el Cogreso la propuesta, para que allí sea aprobada o negada. Convocando una asamblea constituyente. Voto, que es: Voluntad del elector en su elección individual. Plebiscito: Es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente para apoyar o rechazar una decisión del ejecutivo. Referendo: Es la convocatoria para aprobar o rechazar un proyecto de norma jurídica o derogar una vigente

Consulta Popular: Figura por medio de la cual el gobernante nacional, departamental, municipal, distrital o local somete a consideración del pueblo una pregunta general sobre un asunto trascendental. Iniciativa Popular Legislativa: Derecho para presentar proyectos de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo, etc. Revocatoria del Mandato: Procedimiento por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que se le ha conferido a un gobernador o alcalde. Cabildo Abierto: La posibilidad que tiene la comunidad para participar en las decisiones políticas.

Por último se debe decir que las decisiones sobre el territorio son decisiones que se inspiran en el interés colectivo y por lo tanto se convierten en asunto público, por eso la definición de norma urbanística debe ser el fruto de un proceso de construcción colectiva que demanda la definición de reglas y procedimientos y la participación activa de las comunidades y demás actores sociales.

MARCO NORMATIVO Ley 152 de 1994. Determina la creación de los Consejos Territoriales de Planeación. Estos son instancias de análisis y evaluación fundamentalmente del P.O.T. y del Plan de Desarrollo El Acuerdo 12 de 1994 reglamenta la formulación, apropiación, ejecución y la evaluación del Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas del Distrito Capital. Los Decretos 425 de 1995 y 739 de 1998 marcaron una pauta frente a los procesos de planeación local, la formulación de proyectos y la creación de los Encuentros Ciudadanos como espacios ampliamente reconocidos para la discusión y propuestas en lo local.

Ley 9 de 1989 y 388 de 1997 leyes referidas a la gestión urbana y al ordenamiento territorial de carácter descentralista. Decreto 619 de 2000. Plan de Ordenamiento Territorial. Acuerdo 13 de 2000 reglamenta la participación ciudadana en los planes de desarrollo local, se crean los Consejos de Planeación Local, en los cuales tienen representación los distintos grupos y organizaciones sociales de cada localidad y se crean las comisiones de trabajo en cada una de las unidades de planeamiento zonal – UPZ- con lo cual se fortalecen los ámbitos e instancias de participación para la planeación local.

Decreto 469 de 2003. Revisión del P.O.T.

ANTECEDENTES ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOGOTA Durante la dictadura del General Gustavo Rojas Pinilla, se desarrolló el precepto constitucional de organizar a Bogotá como Distrito Especial mediante el Decreto Legislativo Nº 3640 de 1954, con base en el cual se anexaron a Bogotá seis municipios (Suba, Bosa, Usme, Engativa, Fontibon, Usaquen) y se le otorgo competencia al Alcalde Mayor de Bogotá para designar Alcaldes Menores en las “zonas” del territorio Distrital que estimara convenientes.

Con el fin de buscar una mejor organización territorial del Distrito, en 1961 el Concejo Distrital aprobó el Acuerdo Nº 1, “Sectorización y barrios” por medio del cual se adoptó el concepto de barrio y dividió el territorio Distrital, para fines técnicos y político-administrativos, en zonas “Urbana” y “Rural”. La zona urbana comprendía ocho (8) “circuitos”, cada uno de los cuales se dividió en “sectores”, cuyo número total era de 32 y cada sector se subdividió en “barrios”. En esa época la ciudad tenía 304 barrios.

El Acuerdo Nº 26 de 1972 adoptó la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, mediante la distribución y delimitación de las primeras 16 Alcaldías Menores, que constituyeron la base de la actual división en Localidades que tiene Bogotá. Los criterios establecidos para adoptar dicha “sectorización”, partieron de un modelo teórico que proponía una forma de concebir y entender la organización y acción de la administración, para la mejor prestación de los servicios públicos a cargo del Distrito. Se trataba de desconcentrar la prestación de dichos servicios según escalas o necesidades generales de la población.

Dentro de ese modelo el “barrio” continuó siendo la unidad básica y la agrupación de los mismos se denominó Administración Menor. Por otra parte se adoptó, dentro de la jurisdicción de la Administración Menor, el concepto de “zona” por si fuere necesario incorporar otro tipo de subdivisión por efectos de las exigencias en la prestación de algunos servicios Distritales aun más especicados. Con la Ley de reforma urbana y con la promulgación de la Constitución de 1.991, se abre un nuevo escenario para el fortalecimiento de la gestión pública y el avance en la cultura ciudadana produjeron resultados positivos en el desarrollo y en la superación de los escenarios críticos en los que estaba atrapado el desarrollo de la ciudad.

Adicionalmente con la expedición de la Ley 388 de 1997, se da un importante impulso a la planeación del territorio con visión de largo plazo, dado que es la primera institucionalización de una política tendiente a ordenar y planificar el territorio a corto, mediano y largo plazo. También pretende integrar a la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones. En este contexto, Bogotá adoptó mediante el Decreto 619 de 2000, su Plan de Ordenamiento Territorial -POT-. De esta manera se incorporan el modelo y la visión de territorio con un horizonte de largo plazo que enmarca las acciones administrativas de tres (3) administraciones continuas, con vigencia hasta el año 2010.

Durante este proceso se evidenciaron las debilidades y limitaciones del modelo que había seguido la ciudad durante los últimos veinte años, en particular en aspectos relacionados con las distintas escalas de planeamiento y su debida articulación entre sí. Esta condición generó desarticulación de la ciudad y la consecuente dificultad para la organización del tejido urbano, así como la pérdida de identidad de la comunidad con su entorno inmediato, más allá del barrio.

Esto resultó en la necesidad de diseñar un instrumento de planeación de escala intermedia o zonal que articulara la escala metropolitana con la barrial y que permitiera adecuar las políticas generales y los programas estructurantes de la ciudad, con respuestas y tratamientos adecuados a las condiciones específicas zonales. Este instrumento creado por el POT se denominó Unidad de Planeamiento Zonal - UPZ

PROCESOS DE PARTICIPACION EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

I. GESTION LOCAL Y DESCENTRALIZACION 1995 Uno de los principales logros del porceso de descentralización de Bogotá, es haber comenzado un acercamiento entre la ciudadanía y el gobierno. El gobierno utilizó dos políticas de participación: (a) El proceso participactivo de planeación local, que explicaremos a continuación, y (b) los consejos descentralizados de gobierno, que funcionan como instancias de rención de cuentas.

Proceso de Planeación Local En 1995 de llevó a cabo el primer proceso de planeación participativa en Bogotá, con el fin de redactar los Planes de Desarrollo Local. El proceso se hizo en siete etapas: convocatoria, presentación de proyectos o ideas, preselección de poryectos, presentación pública y clasificaión de los poryectos, sustenctación y ordenamiento de los poryectos, slección finak y redacción del plan. En las veinte Localidades se presetaron un total de 13.174 proyectos.

Se conformó un Comité técnico Local integrado por el Alcalde Local, miembros de la JAL y reopresentantes del DAPD, para llevar a cabo el porceso de selección y elaborazción del Plan. Para el caso de Ciudad Bolívar las estadísticas indican que el 76% e los proyectos presentados tuvieron origen en los ciudadanos y en las organizaciones de base (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1997). Un proceso de planeación participativa no es necesariamente la manera más eficiente de asignar recursos, ni la solución automática a problemas de gobernabilidad.

La falta de asistencia técnica hace que la comunidad no perciba su esencia y no produzca un plan adecuado. Todo esto por las fallas en el esquema UEL de apoyo a las localidades. El desconocimiento y la falta de información hizo que no participara un mayor de ciudadanos en la decisiones sobre su Localidad, lo cual no hace que sea una muestra representaiva de decisión por parte de la comunidad sobre el territorio. Comienzo de un cambio en la cultura política de la ciudad y de las Localidades.

II. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – P.O.T Pese a las limitaciones existentes relativas a: Ausencia de una estructura participativa en la ciudad. Falta de representatividad y autoridad en la J.A.L., las J.A.C., las O.N.G., los gremios y otras organizaciones sociales. Se realizó un importante esfuerzo para realizar un proceso de participación previo que avalara y legitimara al P.O.T.

Se parte del principio: “Ningún poder puede reemplazar la participación ciudadana sin importar cuan relevante o popular sea”. En este sentido el P.O.T. pretende la institucionalización de los procesos de participación para que en adelante si se cuente con un marco adecuado para ellos, condiciones que deberán ser garantizadas por la Administración.

En este orden de ideas para la adopción del P. O. T En este orden de ideas para la adopción del P.O.T. Se desarrollaron las siguientes actividades de participación, todas relativas a la concertación del mismo: Se realizaron 542 encuestas a personas de diferentes edades, sexos y estratos para identificar los problemas de la ciudad. 7 tallleres con 38 mesas de trabajo a los que asistieron 200 lideres comunitarios. 15 encuentrops con gremios y O.N.G. Eventos con 300 lideres políticos, económicos, sociales y culturales. Eventos con ediles, entre otros.

De este proceso magramente cuantificado se puede señalar: Son evidentes las limitaciones relativas a la masificación de las actividades, esto es, pocos eventos, poca divulgación y poca asistencia. El esquema adoptado por el D.A.P.D. implicaba la formulación previa de una especie de proyecto de P.O.T. que fuera trabajado en las instancias de participación, lo que implica una base de “arranque” para la discusión y el trabajo pero que limita en su genesis el debate que se debiera generar en torno a estos temas. Lo anterior implica un marco conceptual “deductivo”. Es dificil, si no imposible, que convocatorias tan reducidas sean representativas, lo que implica el desconocimiento de múltiples actores sociales. (V.gr.: Jovenes, tercera edad, deportistas)

Estas convocatorias parciales conducen a la segregación y a la fragmentación de los interés lo que impide convertir al P.O.T. Realmente en un pacto colectivo. Adicionalmente la natural contraposición de los interés expuestos de manera aislada impide la articulación de los mismos o que se genere un marco en el cual se entienda porque unos terminan prevaleciendo sobre otros. Lo anterior conlleva a que el resultado final aparezca como una imposición vertical de las instacias gubernamentales a la ciudadanía, pese a que haya habido relativa participación. Visto así, mas que participación hubo apenas un intento parcial de difusión.

III. UNIDAD DE PLANEAMIENTO ZONAL – U.P.Z Son las unidades territoriales basicas conformadas por un barrio o conjunto de barrios tanto en suelo urbano como en suelo de expansión, que mantienen unidad morfológica o funcional. Son un instrumento de planeamiento a escala zonal y vecinal, que condiciona las políticas generales del Plan en relación con los particulares de un conjunto de barrios.

El poceso de reglsmetacion urbanisitica de las UPZ, contemplaba varias etapas: Un aprevia denominada porceso de valorización que comprende la elaboraciónd e un poryecto de Decreto rgelamentario para cad una. Preparción y realización de un taller en cada UPZ, para presentar el poryecto de Decreto. Recepcion y sitematizacion de porpuestas ciudadanas con respecto al poryewcto. Valorazcion tecnica d elas propuestas. Elaborazcion del Decreto para la forma del Alcalde Mayor.

Adicionalmente, en la fase de preparación de los talleres se hacía un reconocimiento físico sobre el terreno de cad UPZ para desarrollar su conformación morfológica para que la misma quede inlcuida en los planos contemplando: Barrios Hitos Nombres comunes de las avenidas Cuadros resumenes de las fichas reglamentarias.

La metodología para la realización de los talleres fue desagregar paso a paso cada uno de los compopnents, pérmitiendo identificar claramente lo normativo y privilegiar las discusiones sobre las porpuestas ciudadanas claras y precisas. La siguiente fase fue la devoluciónd e resultados para explicar los contenidos resultantes de los Decretyos para cada UPZ, tratando de especificar que aportes ciudadanos fueron incluidos y cuales no. Sin embargo, a mi juicio este objetivo se cumplió parcialmente.

Se contemplaron tres medios para la recepción de aportes ciudadanos: Directamente los talleres por medio de los formatos suminitrados por el personal del D.A.P.D. Previamente. A través de cartas o documentos enviados a las alcaldías y a las JAL. A através d epeticiones directamente radicados en el D.A.P.D.

Estos aportes deberan ser sistematizados y estudiados por el equipo responsable de cada UPZ en el DAPD, quienes realizan la valoración técnica mencionada anteriormente. Acto seguido, la Corporacioón raices elabora un informe de los aportes ciudadnas recibidas y la valoración técnica de los mismo efectuado por el D.A.P.D

De lo anteriormente expuesto se puede concluir que:

OBSERVACIONES A LA PARTICIPACION EN EL DISTRITO No todos los espacios de participación están funcionando actualmente, no funcionan con eficacia, o estan siendo subutilizados. No existe un balance sistemático de la situación de cada uno de ellos.

Los mayores esfuerzos se han concentrado en el apoyo a los Encuentros Ciudadanos y los Consejos Locales de Planeación. Esta experiencia en el nivel local ofrece avances significativos pero el número de ciudadanos vinculados es reducido y presentan varios problemas. El Distrito no ha contado ni con una voluntad política ni con una estrategia integral de promoción de la participación. No ha habido una real política de participación. Esto se traduce en: a) La ausencia de un enfoque conceptual mínimo compartido por todas las entidades.

b) La persistencia de un modelo de gestión con bajos niveles de interlocución con la población. c)La inexistencia de una entidad del Distrito que aparezca como cabeza visible encargada de coordinar la formulación y ejecución de la estrategia de participación. d) Escaso diálogo interinstitucional y coordinación de acciones entre las distintas entidades distritales e) Inexistencia de una línea definida de conducta de la Administración distrital, que se traduzca en programas y proyectos de promoción y fortalecimiento de la participación, la asociación ciudadana y la organización social en la ciudad.

En Bogotá, existen más de cuatro mil organizaciones comunitarias, entre ellas cerca de 1.750 Juntas de Acción Comunal (González, et al: 2004). Es éste un importante patrimonio de la ciudad y una fuente potencial de movilización para la participación. Se calcula que esas organizaciones movilizan anualmente cerca de dos millones de personas en actividades de interés colectivo. Sin embargo, las organizaciones comunitarias presentan notorias debilidades: Baja capacidad de inserción en el escenario público por su visible fragmentación. Se desempeñan predominantemente en ámbitos locales de base (vecindario, barrio, zona), sin que se llegue a la configuración de actores de estatura distrital.

La pertenencia de individuos a esas organizaciones ha ido disminuyendo lentamente, así el número de organizaciones haya aumentado. Reducida capacidad de gestión de procesos. Operan más como “aparatos” que como instrumentos ágiles de acción colectiva en la consecución de fines sociales. Alta conflictividad interna, derivada de permanentes luchas por micropoderes y de afanes de protagonismo. En algunos casos, las lógicas clientelistas dominan las relaciones.

El interés por la participación sigue siendo bajo, entre otras cosas como consecuencia del desencanto que algunas experiencias, por su escasa o nula eficacia, han producido en los ciudadanos. Se ha generado un distanciamiento entre las organizaciones sociales y los procesos de participación hasta el punto de que los líderes que integran los organismos participativos se quedan sin el apoyo de las bases organizadas que los designaron para ejercer esa responsabilidad.

CONCLUSIONES Es importante la creación de un Sistema de Planeación con participación ciudadana, que permita la articulación de los ámbitos (regional, distrital, local y zonal) con los actores, herramientas y tiempos; con un dispositivo institucional adecuado para el proceso y con el diseño y aplicación de indicadores para las instancias de participación.

Hace falta dar claridad a las relaciones entre democracia participativa y representativa, permitiendo que la ciudadania distinga entre instancias de formulación e instancias de decisión. Es necesaria la socialización de los instrumentos de medición del comportamiento de las organizaciones ciudadanas (densidad y articulación) y las instancias de reconocimiento electoral desde el territorio (mapa político).

La rendición de cuentas por parte del D. A. D. P La rendición de cuentas por parte del D.A.D.P. debe ser informativa y evaluadora de tal manera que se vean los resultados y el reflejo de los procesos de participación en las politicas publicas de ordenamiento territorial, de tal manera que no solo las avalen sino que las impulsen y legitimen. Procesos de formación y capacitación para la organización y la participación.