Martha Laura Bolívar Meza Balance de las Reformas Estructurales MESA 2: Balance de la Reforma Energética LA REFORMA ENERGÉTICA: LA IMPOSICIÓN DE UN NUEVO MODELO LEGAL E INSTITUCIONAL EXTRAORDINARIO Y PREFERENTE Martha Laura Bolívar Meza

Existe un desplazamiento de la autoridad del Estado hacia los mercados, en donde ejercen un área privilegiada de poder las corporaciones transnacionales, las grandes empresas de consultoría y las organizaciones internacionales no gubernamentales de ayuda económica. La característica primordial de esta nueva careta del capitalismo es el vuelco en la relación Estado-mercado … Susan Strange, La retirada del Estado (2001)

Las “recomendaciones” de los tanques de ideas 1 ANTECEDENTES Las “recomendaciones” de los tanques de ideas

ANTECEDENTES 1. Los tanques de ideas: las recomendaciones de las “mejores prácticas internacionales”. Cambio en el régimen de la propiedad y la utilidad públicas (Woodrow Wilson Center) • Distinción entre dueño, operador y contratista • La premisa de la maximización del valor • La “necesidad” de mayores operadores La privatización de las empresas públicas estatales mediante el “gobierno corporativo” (OCDE) La competitividad en el sector energético (IMCO)

ANTECEDENTES 2. El Pacto por México: reflejo de la adopción de las “recomendaciones” Los hidrocarburos seguirán siendo propiedad de la Nación. Se mantendrá en manos de la Nación, a través del Estado, la propiedad y el control de los hidrocarburos y la propiedad de PEMEX como empresa pública. En todos los casos, la Nación recibirá la totalidad de la producción de Hidrocarburos. (Compromiso 54). PEMEX como empresa pública de carácter productivo. “Se realizarán las reformas necesarias, tanto en el ámbito de la regulación de entidades paraestatales, como en el del sector energético y fiscal para transformar a PEMEX en una empresa pública de carácter productivo, que se conserve como propiedad del Estado pero que tenga la capacidad de competir en la industria hasta convertirse en una empresa de clase mundial. Para ello, será necesario dotarla de las reglas de gobierno corporativo y de transparencia que se exigirían a una empresa productiva de su importancia. (Compromiso 55).

ANTECEDENTES 2. El Pacto por México: reflejo de la adopción de las “recomendaciones” Multiplicar la exploración y producción de hidrocarburos. “Se ampliará la capacidad de ejecución de la industria de exploración y producción de hidrocarburos mediante una reforma energética para maximizar la renta petrolera para el Estado mexicano. (Compromiso 56) Competencia en los procesos de refinación, petroquímica y transporte de hidrocarburos. Se realizarán las reformas necesarias para crear un entorno de competencia en los procesos económicos de refinación, petroquímica y transporte de hidrocarburos, sin privatizar las instalaciones de PEMEX. (Compromiso 57).

LA REFORMA CONSTITUCIONAL 2 LA REFORMA CONSTITUCIONAL El primer paso

LA REFORMA CONSTITUCIONAL A. La reforma a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales y la imposición de un nuevo modelo energético. Cambios en el régimen de la propiedad de la Nación: Se crean las figuras de las asignaciones y los contratos. Los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación Cambios en la definición de las áreas estratégicas exclusivas del Estado En electricidad sólo queda como estratégico “la planeación y el control del sistema eléctrico nacional”, así como “el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica” En hidrocarburos: la exploración y extracción del petróleo

LA REFORMA CONSTITUCIONAL A. La reforma a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales y la imposición de un nuevo modelo energético. La invención del término empresas productivas del Estado: Se crea un régimen especial para CFE y PEMEX para la “administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como su régimen de remuneraciones, con base en las mejores prácticas” Pemex y CFE se reconfiguran a corporaciones de derecho privado Se abandona el principio de “servicio público” por el de “creación de valor económico”.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL A. La reforma a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales y la imposición de un nuevo modelo energético. Régimen especial para la administración de la renta petrolera Se crea un régimen fiscal especial para las asignaciones petroleras (PEMEX) y para los contratos (particulares) La renta petrolera no se entrega a la Tesorería de la Federación, sino a un Fideicomiso (Fondo Mexicano del Petróleo) Creación de regímenes extraordinarios para los órganos reguladores en materia energética Se le otorgan las facultades normativas del mercado eléctrico y los hidrocarburos CRE y CNH

LA REFORMA CONSTITUCIONAL B. Los artículos transitorios de la reforma constitucional: la definición del modelo. Incorporación de 21 Artículos Transitorios que serán la base para las leyes secundarias de la reforma energética Principios de las empresas productivas del Estado. Régimen de asignaciones y contratos en hidrocarburos Régimen de contratos para que los particulares “por cuenta de la Nación” lleven a cabo, entre otros, la explotación de la industria eléctrica. Modalidades de “contraprestaciones” que pagarán las empresas productivas o los particulares y creación de un fideicomiso público (no paraestatal) denominado Fondo Mexicano del Petróleo.

3 LAS LEYES SECUNDARIAS La creación de los regímenes extraordinarios y preferentes de la materia energética

A. El replanteamiento del régimen de propiedad . LAS LEYES SECUNDARIAS A. El replanteamiento del régimen de propiedad . Cambios en el régimen de la propiedad de la Nación, pasando de un régimen de derecho público (concesiones) a uno de derecho privado (contratos) Se asignan mediante procesos licitatorios de competencia Los contratos se regulan por legislación mercantil Los contratos son sujetos al arbitraje comercial e internacional. Se permite el registro contable sobre bienes de dominio de la Nación La ocupación superficial se hace para beneficiar el interés particular de los contratistas y no del interés público (expropiaciones) La definición de utilidad pública aplica para terrenos e instalaciones, y los hidrocarburos y electricidad se considerar actividades preferentes.

LAS LEYES SECUNDARIAS B. La trasmutación de lo público en privado Se pasa del concepto de “servicio público” a “reglas de mercado” Mezcla deliberada de conceptos: Se considera de interés social y orden públicos: al Servicio Público de Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica. Se consideran de interés público: las actividades de la industria eléctrica que incluyen las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización Se definen de utilidad pública: las actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización, en suma, toda la industria eléctrica (y no sólo al servicio público), por lo que procede la ocupación superficial o la constitución de servidumbres necesarias ello, por lo cual procede la expropiación para tales fines.

LAS LEYES SECUNDARIAS C. La adopción de “directrices” de gobierno corporativo de la OCDE para las empresas públicas del sector energético Se elimina la regulación con principios de derecho público a regirse por el derecho privado. Se excluye a PEMEX y CFE de Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Se crea un régimen excepcional y extraordinario en materia de adquisiciones, contrataciones, y obra pública. Se crea un régimen de remuneraciones especial

LAS LEYES SECUNDARIAS C. La adopción de “directrices” de gobierno corporativo de la OCDE para las empresas públicas del sector energético Las Leyes de PEMEX y Ley de CFE generan para sí mismas un régimen extraordinario de derecho privado. Fortalecimiento del Consejo de Administración, por encima del Legislativo Eliminación del régimen de responsabilidades de los servidores públicos Las empresas filiales de Pemex y CFE tendrán naturaleza de derecho privado, nacional o extranjero Eliminación de los criterios de auditoría pública, optándose por la auditoría privada y financiera, bajo la figura del Comisario independiente.

LAS LEYES SECUNDARIAS D. Creación de órganos reguladores y organismos descentralizados ad hoc al modelo energético con un enfoque de gobierno corporativo. Invención de órganos reguladores en materia de energía, que dependen del Ejecutivo Federal, pero tienen personalidad jurídica propia y autosuficiencia presupuestaria

LAS LEYES SECUNDARIAS E. Eliminación del carácter público y fiscal de la renta petrolera para darle un carácter privado de “contraprestaciones”. Se crea un régimen de excepción en el caso de las contraprestaciones derivadas de los contratos. Se quita la facultad para ejercer actos de autoridad sobre los ingresos de hidrocarburos. Hay inequidad entre el régimen fiscal aplicable a Pemex y la de los contratistas. Se crea un régimen extraordinario sobre los ingresos del Fondo Mexicano del Petróleo.

REFLEXIONES FINALES

REFLEXIONES FINALES Desde la reforma energética de 2008 se fue creando un andamiaje de regímenes discrecionales, especiales y extraordinarios, que operaba con irregularidad por la falta de su definición en la Constitución mexicana. Con las reformas constitucionales y legales durante los años 2013-2014 se formalizó jurídicamente la posibilidad –ahora legal y constitucional- de facilitar la prevalencia del interés privado sobre las ahora llamadas eufemísticamente áreas estratégicas constitucionales, que ya no tienen la exclusividad del Estado, y cuya definición suponía amparar el interés público.

REFLEXIONES FINALES El cambio de conceptos: de servicio público a mercado, el dominio de la Nación hacia actividades preferentes, de entidades paraestatales a empresas productivas, de órganos desconcentrados a órganos reguladores de carácter extraordinario, de contribuciones a contraprestaciones en materia fiscal, Demuestran un cambio de principios que trasmutan lo público en privado, en donde la explotación de bienes de dominio público para la obtención de ingresos para el Estado, que no necesariamente termina en el presupuesto público para el beneficio del dueño originario de esta riqueza: la Nación.

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