Las instituciones y el transporte por carretera en Colombia Salomón Kalmanovitz Universidad Jorge Tadeo Lozano Cámara Colombiana de la Infraestructura Cartagena, 15 de noviembre de 2007

Los temas Clientelismo e Inversión pública Inversión privada: las concesiones La política y los contratos La red vial Conclusiones.

¿Que es clientelismo? Según Shefter (1997), Un partido político o personaje pueden emplear dos estrategias básicas en su esfuerzo por inducir a los votantes a apoyar a sus candidatos. Puede distribuir patronaje o beneficios divisibles de varias clases a los individuos que apoyan al partido (subsidios, becas, puestitos, entradas a los sistemas de salud, contratitos, etc.) De manera alternativa, puede distribuir beneficios colectivos y acudir a intereses sociales en un esfuerzo por obtener votos. Clientelismo particularista contra política incluyente. Una desperdicia los recursos, la otra los aprovecha para producir beneficios colectivos, no importa que sean a largo plazo.

Clientelismo va contra el desarrollo económico. Según James Robinson (2007), el clientelismo conduce a una subprovisión de bienes públicos a nivel micro, tales como carreteras, saneamiento, escuelas e igualdad ante la ley. Se frena así el crecimiento económico de largo plazo. Más precisamente, se aceitan las maquinarias políticas con recursos públicos: se hacen carreteras innecesarias que el electorado regional quizás agradece, mientras que los políticos y sus contratistas acopian comisiones indebidas para financiar sus campañas, comprar votos, jurados, etc. En cambio, no se hacen o no se terminan las obras que la sociedad necesita.

Consecuencias del clientelismo: La voluntad para pagar impuestos se debilita cuando son mal asignados y desperdiciados. Se conforma círculo vicioso. La administración pública atrae a los pillos que buscan elegirse y enriquecerse a costa del contribuyente. Más importante: se apropian recursos públicos para ganar elecciones. El problema no es tanto la plata que se roban sino las obras prioritarias que no se hacen y las redundantes que se construyen.

En los años 90 después de muchos años de clientelismo y estado pequeño … La red vial estaba en un estado muy pobre en términos de cobertura y condición; los niveles de eficiencia de los terminales portuarios estaban dentro de los más bajos de la región; y la infraestructura e institucionalidad del sector ferroviario se encontraban en condiciones criticas. Había apertura más no obras públicas. Adicionalmente, el marco regulatorio e institucional imponía restricciones importantes a la oferta de servicios y en algunos casos resultaba en tarifas altas. (Estudio del Banco Mundial, 2004)

La inversión La inversión en transporte creció de manera importante entre 1990 y 1997. Sin embargo, como consecuencia de la crisis que afectó al país a finales de los noventa la inversión en el sector tuvo un marcado decrecimiento. Se recurrió a las concesiones privadas para sumar recursos a los muy limitados de que dispone el gobierno y emprender obras importantes. Si bien hubo dificultades relacionadas con las garantías de ingreso mínimo y otros compromisos asumidos por el Gobierno nacional, como parte de las concesiones, el proceso ha resultado en el desarrollo y mantenimiento eficiente de la infraestructura, principalmente en los accesos a las grandes ciudades.

Hay cierto progreso pero muy limitado.(los datos son inconsistentes)

Las concesiones privadas El gobierno debía evaluar nuevos proyectos de participación privada y desarrollar acciones que permitan incrementar la inversión en rehabilitación y mantenimiento de caminos; mejorar el acceso de poblaciones en regiones apartadas del país; y eliminar los estrangulamientos existentes en corredores estratégicos de comercio internacional y de integración regional. En el 2004 había sólo 400 kms en dobles calzadas. Red nacional de 137.000 kms de una sola calzada sin bermas.

Uribe ha recurrido más a la acción pública que a la privada. Impulsó “el plan de transporte 2500” que pretendía construir tal número de kilómetros nuevos o renovarlos en su primer cuatrienio, invadiendo las jurisdicciones departamentales (carreteras secundarias) y municipales (terciarías). Plan 210 destinado a construir y mantener vías terciarías con un valor anual de $300 mil millones, sin estudios previos ni licitaciones estructuradas.

Se crea INCO en 2003 Concentra las actividades de INVIAS, Ferrovías y Superintendencia de Puertos. INCO ha tenido 8 directores en 5 años y uno de ellos está en la cárcel por conexiones con la parapolítica. Bastante desidia en un área tan estratégica para el desarrollo del país. Muchos de sus funcionarios provienen de INVIAS y carecen del perfil técnico que requiere un ente que debe contratar con banca de inversión y con contratistas privados, nacionales y extranjeros.

Los perfiles del ministro de transporte y de INCO Deben ser fundamentalmente de técnicos, de gerentes y de financieros. Que puedan organizar a la multitud de inversionistas institucionales y extranjeros que están buscando oportunidades de inversión en Colombia. Los fondos de pensiones nacionales están interesados y la regulación les impide invertir en infra-estructura. Todas estas posibilidades se ignoran porque el sector tiene más fines politiqueros que económicos. Hay enormes restricciones en el uso de recursos públicos: déficit fiscal de 4% del PIB y deuda de 45% del PIB. Debe, en consecuencia, recurrir a la inversión privada.

Las insuficiencias perduran… Todavía en el país no hay autopistas con control total de accesos. Las dobles calzadas existentes tienen un control limitado de acceso. Las concesiones viales han hecho un aporte importante en la construcción de dobles calzadas en la red primaria. Ellas deben continuar DENTRO de las ciudades con anillos periféricos, puentes peatonales y andenes. No se debería construir concesiones para los grandes ejes viales del país, sin ciclo rutas paralelas, andenes y puentes que les permitan a los ciudadanos locales movilizarse en cicla y a pie.

Insuficiencias… En la mayor parte de las vías del país no se pueden utilizar camiones de doble trailer que han reducido sustancialmente los costos unitarios de transporte por carretera en el mundo. Los ferrocarriles del Atlántico y Pacífico sólo mueven el 0.2% de la carga. El primero 16% del carbón. ¿Cuánta plata malgastada no hay en los sistemas de metro bus financiados a manos rotas por el gobierno nacional? Sobre todo aquí en Cartagena con Transcaribe.

Gobierno no construye sobre lo construido. Desde 1990 hubo tres generaciones de concesiones. Buen Aprendizaje, aunque se presentaron pérdidas. La tercera ola de 1999 fue ignorada por el plan de desarrollo del gobierno de 2003. Constaba de 8 proyectos dentro de un plan estratégico para conectar las grandes ciudades con los puertos. Contaba con los estudios técnicos previos. (Cárdenas, Gaviria, Meléndez, 2005) Gobierno cambió la concesión Briceño-Tunja-Sogamoso, incluyendo una doble calzada sin estudios. Mal precedente que puede ser costoso para la Nación. El plan de 2005 continuó ignorando los esfuerzos anteriores: hay carencia de estrategias integrales y de estudios serios.

El plan de desarrollo actual Establece realizar aproximadamente 284 proyectos viales, pero fue objetado por el Presidente de la República por falta de recursos. Sin embargo, el propio Gobierno Nacional decide incorporar en los presupuestos anuales la financiación de iniciativas localistas sin estudios (plan 2500 y 210). Se pospuso la construcción de las 32 vías arteriales para la competitividad, finalmente estipuladas en el PND, con el argumento de falta de recursos para su iniciación.

El gobierno central hace lo que no le corresponde. Tanto el Plan 2500 (pavimentación y repavimentación de vías secundarias y terciarias) con inversiones que superarán los dos billones de pesos y el denominado Plan 210 (recuperación de la transitabilidad de vías municipales) son los casos más evidentes de la intrusión del gobierno en tareas y responsabilidades que no le atañen a la Nación. Les corresponde a los departamentos y municipios. Debiera pensarse mejor en transferencias destinadas a mantener sus infra-estructuras, complementadas con buenos esfuerzos propios.

El ordenamiento de las finanzas territoriales se resquebrajó. Las reformas impulsadas por Juan Camilo Restrepo en el año 2000 lograron retornar a los entes regionales al equilibrio fiscal. Ellas permitieron asomar recursos importantes destinados a la inversión y mantenimiento de la red de transporte terciaría y secundaría. Sin embargo, este gobierno en su afán de destruir el pasado se adjudicó la responsabilidad paternal de ejecutar la mayor parte de tales proyectos, retornando a las regiones a su minoría de edad.

Las consecuencias son negativas: Vías que construye el gobierno no van a ser mantenidas por las administraciones locales y regionales. Tampoco pueden cobrarse peajes por su carácter mismo de vías para el desarrollo. Por lo tanto, corren el peligro de desmoronarse si el gobierno no adiciona presupuesto para su mantenimiento. Induce una conducta parasitaria y dependiente de las administraciones locales y departamentales en el gobierno central.

El gobierno no PRIORIZA racionalmente Prioriza políticamente para lograr sus fines. Pero desatiende las necesidades de la economía. Los recursos no son para acelerar el desarrollo económico sino para perpetuar su control político. No atiende los estrangulamientos que frenan las exportaciones del país. No atiende las necesidades de nuevas zonas de desarrollo que están surgiendo.

El gasto del gobierno atiende necesidades políticas. Son las que tienen que ver con la reproducción de sus apoyos políticos en las regiones. Las vías que mejoraban la competitividad del país no han recibido atención que merecen: La vía al mar se congeló durante 5 años de la administración Uribe y apenas ahora se le da vía libre. La comunicación entre Buenaventura y el centro del país se mantuvo igualmente congelada hasta el año pasado. La carretera Buenaventura Cali continúa presa de interrupciones por el mal tiempo o la guerrilla y está lejos de completarse la doble calzada. El ferrocarril moviliza 30.000 toneladas …. al año.

Proliferan las carreteritas Esto es particularmente cierto en Antioquia donde se entregan pequeños tramos a las micro empresas de la política, pero es una característica nacional de la estrategia del gobierno. La construcción de una doble calzada en las carreteras existentes multiplica los costos e impide que se implementen las especificaciones internacionales: bermas, orejas, accesos limitados, seguridad de maniobra, etc. Sin embargo, es una de las estrategias preferidas del Ministro de Transporte. La carencia de buenas vías y de mantenimiento aumenta los costos de transporte: tiempos mayores, consumos peores de combustible y de llantas, y daños en los equipos.

Según Fedesarrollo, La elasticidad de importaciones a costos de transporte desde Colombia a Estados Unidos es de -0.47 o sea que una reducción de sus costos se podría traducir en un aumento importante de exportaciones hacia ese país. (Cárdenas, Gaviria, Meléndez, 2005) Contribuiría a un mayor crecimiento económico. Puede incluso contrarrestar la no aprobación o aplazamiento del TLC. Mi opinión: Curioso que ya hay platica para compensar los daños del TLC a los agricultores, pero no para la infra-estructura.

El gobierno no organiza racionalmente las concesiones No construye organizaciones técnicas y proficientes que logren encausar capital privado hacia la construcción de infra-estructura prioritaria para la economía nacional. Muchas decisiones se toman bajo el calor de los consejos comunitarios y otras responden a intercambio políticos: apoyos por contratos. Los recursos públicos son mal asignados o desperdiciados de manera lamentable.

Conclusiones El clientelismo explica en parte nuestro mediocre crecimiento de largo plazo. Este gobierno se ha convertido en un rey Midas al revés. Debe hacer política incluyente y productiva. Debe incentivar la iniciativa de los entes territoriales: recursos a cambio de esfuerzo fiscal, más no debe sustituirlos. No debe continuar desperdiciando recursos en carreteritas ni en metro buses mal hechos. Incentivar fuertemente la inversión privada en infra-estructura, para lo cual requiere tecnificar y despolitizar INCO. Establecer reglas claras y estables que permitan controlar los riesgos de los inversionistas privados.

Conclusiones. Respetar los contratos y exigir resultados. Diseñar mecanismos de resolución de conflictos que garanticen el trato justo a los inversionistas y le impida pérdidas al Estado. Priorizar la red vial que comunique las ciudades con los puertos y destape nuevas zonas productivas. El acceso a las ciudades debe incluir anillos periféricos dentro de ellas como parte de los ejes nacionales más obras para el ciudadano del común. Hay que anteponer eficiencia global a una supuesta equidad regional. Operar con racionalidad de largo plazo. Lema propuesto: “No habrá obra sin estudio técnico y financiero de alta calidad”

En fin, Se requiere un plan sencillo, pero contundente de infraestructura de transporte: que liste las 5 carreteras principales para los próximos 10 años, con las mejores condiciones técnicas para el transporte de carga, que son las que realmente organizan el eje del transporte del país. Terminando y empezando en los puertos y aeropuertos necesarios. Debería incluir el transporte fluvial y un par de trenes de carga.