A propósito del Decreto Legislativo Nº 1015: Consideraciones para el análisis de su viabilidad en la Gestión Socio Ambiental de Proyectos Mineros Clara Chávarri García Lima, 18 de Junio 2008

Comunidades Campesinas

Comunidades Campesinas y Cultura La UNESCO y la Comisión Mundial sobre Cultura y Desarrollo Precisan(1): “Cultura es un complejo total de figuras distintivas espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan una sociedad o un grupo social.”   “Incluye las expresiones creativas (la historia oral, lenguaje, literatura y artes) prácticas comunales (métodos tradicionales de curación, manejo tradicional de recursos naturales, celebraciones y mecanismos de interacción social que contribuyen a la riqueza e identidad del individuo y delgrupo), y formas o construcciones materiales tales como lugares históricos, construcciones, paisajes, arte y objetos.” (1) En el Reporte Nuestra Diversidad Creativa (1995). Capítulo “Culture and Sustainable Development: A framework for Action”

Perspectiva Ecológica de la Cultura Bajo este enfoque la cultura es un medio de adaptación al ambiente, las prácticas culturales de la gente están necesariamente vinculadas a las presiones y oportunidades del entorno donde viven. Sociedades diferentes adoptan soluciones diferentes ante similares problemas ecológicos. El saber ecológico y las costumbres tradicionales indígenas de gestión de los recursos naturales brindan soluciones basadas en generaciones de experimentación y observación, enraizadas en sistemas locales de valores y significado. Se busca explicar la variación en las culturas humanas a través del análisis de los elementos culturales en el contexto del ambiente total en el cual existen.

“La cultura es un método de adaptación por el comportamiento y es potencialmente sensible a las influencias del medio ambiente y capaz de una rápida alteración. Estas características promueven la formación de áreas culturales que, por lo general, corresponden a las áreas naturales” (2) Los conceptos de “cultura” y “naturaleza” resultan inseparables y diferenciables en referencia a la presencia y accionar del ser humano. (2) Betty Meggers, Aplicación del Modelo Biológico de Diversificación a las Distribuciones Culturales en las Tierras Tropicales Bajas de Sudamérica - Smithsonian Institution.

Comunidades Campesinas Tratamiento Legal Las comunidades campesinas son organizaciones sociales reconocidas constitucionalmente en el Perú desde 1,920. Las Comunidades Campesinas y Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son organizaciones de interés público, integrados por familias que habitan y controlan determinados territorios, ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales, cuyos fines se orientan a la realización plena de sus miembros y del país. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo.

El Estado garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La propiedad de tierras comunales es imprescriptible. La Ley de CC.CC también señala que el Estado garantiza la integridad del derecho de propiedad del territorio de las Comunidades Campesinas. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas

Tierras y Territorios Comunales “El territorio comunal está integrado por las tierras originarias de la Comunidad, las tierras adquiridas de acuerdo al derecho común y agrario y las adjudicadas con fines de Reforma”. “La utilización del término Tierras (...)deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera”.

Minería y Gestión Socioambiental La Gestión Ambiental y Socioambiental se entiende como los procesos de diseño de políticas y toma de decisiones corporativas, definidas al interior de las empresas del sector minero-energético, en observancia de la normativa y estándares nacionales e internacionales sobre medio ambiente y relaciones comunitarias (3) La gestión socioambiental entendida como interrelación entre las variables social y ambiental, aun está en proceso de ser implementada adecuadamente en el país. La actividad minera metálica, se desarrolla principalmente en el área rural andina; escenario donde se generarán, gestionarán y mitigarán los impactos ambientales y sociales (potenciales y/o reales) del proyecto minero. (3 ) Pajares, Erick. Documento Inédito, 2006.

Propiedad Comunal: Política y Legislación Visiones o lineamientos de corto, mediano y largo plazo, orientadas a la consecución de un objetivo estratégico. Tienen como característica esencial el enfoque integral, multidisciplinario del objeto o situación materia de análisis. Los lineamientos que nacen de estas políticas podrían definirse como “soft law”: derecho que no es exigible, pero que permite definir el marco o la ruta crítica para lograr el objetivo. ¿Cuál es el objetivo de la regulación de propiedad comunal?

Legislación (instrumentos de política o normas legales) Instrumento de política: mecanismo a partir del cual se busca implementar u operativizar las políticas que nacen de un objetivo específico. Constituye el “hard law”: el derecho vinculante, consecuentemente aplicable y exigible. Los instrumentos de política responden a la pregunta: ¿Cómo lograr el objetivo pensado?

El derecho es parte integrante de toda sociedad humana, de toda cultura, así como lo es la organización política (aunque no posea lo que nosotros llamamos Estado), por esto el aforismo romano“ubi societas, ubi uis” (donde hay sociedad hay derecho), está vigente. El derecho es un fenómeno de carácter social y cultural y esto implica la costumbre. Prácticas consuetudinarias y regulación normativa: Adecuar la realidad a la norma (imponer?) o a partir de la realidad, diseñar la norma?

Política, Normas y Derecho Siguiendo a Raúl Brañes, el término eficacia se utiliza para designar el grado de aplicación de la norma jurídica y el término eficiencia para designar su grado de idoneidad. ¿Puede el derecho regular y aportar al ordenamiento de la propiedad comunal y mantener vigente la institución rural, a partir de una política eficiente y legislación eficaz?

Decreto Legislativo Nº 1015      “Artículo 10.- Las Comunidades Campesinas y las Comunidades Nativas deberán regularizar su organización comunal de acuerdo con los preceptos Constitucionales y la presente Ley.      Tratándose de tierras de propiedad de las Comunidades Campesinas y Nativas, la regularización del derecho de propiedad se regirá por las siguientes normas:      a) Para la adquisición en propiedad por parte de posesionarios comuneros sobre la tierra que poseen por más de un año, el acuerdo de Asamblea General de la Comunidad requerirá el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento de los comuneros posesionarios con más de un año. Para los efectos de la adquisición por el actual posesionario, la entrega de las parcelas se acredita con el documento extendido por la Comunidad a su favor.      b) Para la adquisición en propiedad por parte de miembros de la comunidad no posesionarios o de terceros así como para gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto de disposición sobre las tierras comunales, se requerirá el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento de los miembros asistentes a la Asamblea instalada con el quórum correspondiente”.

Contexto de la Dación del Decreto Legislativo N° 1015 El 1º de Enero entró en vigencia la ‘Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y con el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento’. Tiene un plazo de 180 días calendario, que vence el 28 de Junio. El Poder Ejecutivo está autorizado a promulgar Decretos Legislativos, al amparo de las siguientes materias delegadas: facilitación del comercio; mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional, simplificación administrativa y modernización del Estado; mejora de la administración de justicia en materia comercial y contencioso administrativa; promoción de la inversión privada; impulso a la innovación tecnológica, mejora de la calidad y desarrollo de capacidades; promoción del empleo y de las micro, pequeñas y medianas empresas; fortalecimiento institucional de la gestión ambiental y mejora de la competitividad de la producción agropecuaria. La amplitud de materias comprendidas en la Ley autoritativa ha permitido se expidan normas vinculadas a la propiedad y uso de territorio comunal.

Control de Facultades Legislativas Delegadas al Poder Ejecutivo Es necesario señalar que los Decretos Legislativos como el 1015 están sujetos al control del Poder Legislativo, según señala el Reglamento del Congreso de la República: Reglamento del Congreso de la República. Procedimiento de control sobre la legislación delegada Artículo 90°.- El Congreso ejerce control sobre los Decretos Legislativos que expide el Presidente de la República en uso de las facultades legislativas a que se refiere el artículo 104° de la Constitución Política, de acuerdo con las siguientes reglas:   a) El Presidente de la República debe dar cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de los decretos legislativos que dicta en uso de las facultades legislativas, dentro de los tres días posteriores a su publicación. b) Recibido el oficio y el expediente mediante el cual el Presidente de la República da cuenta de la expedición del decreto legislativo y a más tardar el primer día útil siguiente, el Presidente del Congreso envía el expediente a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso o a la que señale la ley autoritativa, para su estudio. La Comisión informante presenta dictamen, obligatoriamente, en un plazo no mayor de 10 días. En el caso que el o los decretos legislativos contravengan la Constitución Política o excedan el marco de la delegación de facultades otorgado por el Congreso, recomienda su derogación o su modificación para subsanar el exceso o la contravención, sin perjuicio de la responsabilidad política de los miembros del Consejo de Ministros.

Problemática El objetivo esencial de la Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas - Ley Nº 26505 (18.07.1995), fue regular la propiedad rural en el país. Con la promulgación del DL N°1015, se fragiliza el marco legal de protección de las tierras y territorios comunales, para su disposición a terceros. La ‘tierra’ se incorpora como mercancía a la economía Nacional, para ser comprada por el inversionista para el desarrollo de su proyecto. Consideraciones referidas al valor cultural de la comunidad, y económico de elementos de diversidad biológica (flora, fauna, RRGG), no son evaluadas.

Desafíos y tareas pendientes El diseño e implementación de programas de desarrollo comunitario y conservación ambiental, debe contar con la participación de los pueblos indígenas (Convenio 169 OIT). Está pendiente el establecimiento de un ordenamiento territorial en el país; que posibilite el uso sostenible de los recursos naturales a través de una adecuada política que incorpore características socioculturales de los grupos humanos impactados directamente. Formas asociativas de desarrollar actividad minera. Las Comunidades Campesinas tienen el derecho de ser socias de empresas del sector privado que se constituyan como sociedades, para el aprovechamiento de los recursos que se encuentran en el terreno de su propiedad. El Reglamento del Régimen Económico de las CC.CC añade que tendrán prioridad en el apoyo y protección del Estado.

Conclusiones A partir de lo expuesto, podemos concluir que desde la toma de decisiones por parte del Gobierno, una norma como el Decreto Legislativo N° 1015 resulta inadecuada o poco prudente para atender los factores que posibiliten mecanismos de promoción para una mayor inversión en actividades extractivas, como son la promoción y sostenibilidad de proyectos mineros. Desde el enfoque del titular minero y la responsabilidad social corporativa, la adecuada gestión socioambiental es imprescindible para la buena marcha de la operación. La aplicabilidad del DL 1015 resultaría contraproducente para la viabilidad de los proyectos mineros y puede significar un incentivo perverso que aliente los conflictos socioambientales.

“Algunos presupuestos del derecho positivo, tienen poca viabilidad en una sociedad heterogénea y pluriétnica como la peruana”. (Brandt, 1986) Hans-Jurgen Brandt “En Nombre de la Paz Comunal Un Análisis de la Justicia de Paz en el Perú” Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República Fundación Friedrich Naumann 1990

GRACIAS