Seminario Internacional: Candados y Derechos: Protección de programas sociales y construcción de ciudadanía. Mesa: Experiencia de la sociedad civil en vigilancia y monitoreo de programas sociales. Enrique Valencia Lomelí Alto Consejo por la Transparencia de los Programas Sociales Federales Investigador de la Universidad de Guadalajara Profesor Invitado en el Iteso

Especificidad Organizativa Fue un Consejo convocado y creado por el PNUD (en consulta con partidos políticos y autoridades gubernamentales) para el Proyecto de Protección de Programas Sociales en Contextos Electorales (PPPSF). No fue una iniciativa inicial de los consejeros, a partir de su propia experiencia o militancia ciudadana; fue una creación ad hoc, asumida por el conjunto de consejeros, convocados en su calidad de académicos expertos en materia electoral y en políticas sociales o de activistas con experiencia en organizaciones ciudadanas promotoras de la democracia en México.

Compromiso complejo y acotado A diferencia de las experiencias clásicas de los organismos ciudadanos emanados desde abajo, el Alto Consejo asumió un compromiso complejo y acotado en el que destacan las siguientes relaciones: relación con el PNUD, organismo convocante, lo que supuso diálogo y respeto al mandato propuesto en el acuerdo este organismo internacional y las autoridades públicas, acuerdo que originó el PPPSF; relación con las autoridades responsables de los programas sociales federales y, en acuerdo con ellas, creación de iniciativas de vigilancia; relación con un órgano técnico, convocado y coordinado por el PNUD, lo que generó diálogo y supervisión de sus actividades de investigación y difusión; relación con los activos y plurales medios de comunicación en un marco de polarización electoral (preeminencia de la nota fuerte políticamente, no necesariamente de la nota sustantiva); relación con un cuerpo plural, creado ad hoc, de colegas consejeros, lo que implicó la búsqueda (no fácil ni evidente) de una actuación coherente y sólida en el marco de un mandato específico.

El Alto Consejo debía contar con este conjunto de lógicas sociales articuladas en el PPPSF, en la búsqueda de una red de apoyo a la protección de los programas sociales. Podría caracterizarse el ejercicio del Alto Consejo en la intersección de la diplomacia y la consejería ciudadanas en defensa de los derechos sociales.

1.Lecciones de las experiencias de vigilancia ciudadana de los programas sociales. 1.1El ejercicio del Alto Consejo permitió el análisis de los mecanismos de protección institucionalizados en ocho programas con presupuesto superior a 2,000 millones de pesos en El análisis concluyó en un Informe público. Se pudo así reunir trabajo de cabildeo, de especialidad técnica y de vigilancia ciudadana. Aunque no cubrió la gama amplia de la política social y se limitó fundamentalmente a programas sociales de acción frente a la pobreza.

1.2 A partir de las áreas programáticas vulnerables detectadas en esta investigación, el Alto Consejo emitió un conjunto de recomendaciones dirigidas a las autoridades responsables. Se trató de Exhortos y Recomendaciones, no de acciones de carácter vinculatorio. Las únicas presiones fueron las auto-asumidas por las autoridades (en especial Sedesol) y las por la fuerza político-moral del PNUD y en menor medida del Alto Consejo.

1.3 La parte central de los Exhortos y Recomendaciones estaba dirigida, por una parte, a pugnar por garantizar el acceso a la información y la rendición de cuentas sobre los programas sociales en el contexto electoral, y por otra a fortalecer la perspectiva de los derechos sociales. Básicamente el Alto Consejo exhortaba a las autoridades a cumplir la Ley y sus propios ordenamientos programáticos; en la teorización propuesta por Guillermo ODonnell en este mismo Seminario lo que el Alto Consejo exigía era el Derecho al Estado, a lo que llamó el Derecho a la Autenticidad de las Políticas Sociales. En ocasiones exigir esta autenticidad de las políticas públicas no tiene mucho raiting en los medios informativos.

1.4 ¿Qué tan eficaz fue este ejercicio de demanda de autenticidad de las políticas sociales en el marco de la polarización? Es muy difícil medir los resultados, como lo atestiguan los mismos informes del PPPSF. Las autoridades recibieron el Informe y los Exhortos-Recomendaciones. No los rechazaron y en general manifestaron interés en atenderlos. Lo que podemos decir es que resultado de esta situación, de la presencia de los medios y de los contactos con organizaciones civiles, el tema de la protección de los programas sociales en un marco electoral se puso en la esfera pública, lo mismo que la necesidad de fortalecer la perspectiva de los derechos.

1.5 El ejercicio del Alto Consejo detectó acciones federales (y algunas estatales) dirigidas a proteger los programas sociales en el contexto electoral; sin embargo no se ha construido una política transversal, coherente, global de protección. Esto es relevante dados los resultados posteriores detectados sobre todo en materia de difusión y comunicación social gubernamental.

Se encontraron retrocesos significativos: mientras algunos programas (en particular Oportunidades) generaban campañas masivas de información y de educación desde la perspectiva de los derechos, la publicidad gubernamental en el marco electoral (fundamentalmente presidencial) desarrolló campañas también masivas (y más poderosas que las de Oportunidades) sobre los programas sociales como acciones gubernamentales en una primera etapa sin respetar la normatividad de la propia Ley General de Desarrollo Social en su artículo 28 y en una segunda etapa, asumiéndolo sólo de manera parcial. Estudios recientes sobre este periodo (15 de enero a 15 de mayo de 2006) señalan la transmisión de 462,000 spots en radio y televisión.

1.6 Las informaciones solicitadas a los organismos responsables de estos programas en general fueron entregadas al PPPSF. Una de las lecciones es que, con las alianzas adecuadas, es posible lograr una relación productiva con los funcionarios de los programas sociales en materia de información y seguimiento. Sin embargo, la información recibida fue fragmentada, heterogénea y desagregada, lo que no permitió una valoración del cumplimiento. La lección aprendida es que la vigilancia ciudadana de los programas sociales no es únicamente labor en periodos electorales, por definición delimitados (aunque no tan cortos en el caso de México); se requiere procesar información de manera sistemática y promover que las autoridades generen información homogénea y coherente.

1.7 El Estado es un complejo heterogéneo de actores sociales, con diversas concepciones sobre la ciudadanía y en específico sobre los derechos sociales. Este postulado teórico se constató en lo que se refiere por ejemplo al compromiso y cultura de derechos en el marco de polarización electoral; lo que coincide con resultados de investigaciones recientes, en las que se ha encontrado que el abanico de la diversidad cultural en este sentido es muy amplio: desde una especia de concepción de taylorismo social, mientras otros van consolidando una cultura de ciudadanía integral.

Sin embargo, La lección aprendida es que pueden fortalecerse redes de acción en defensa de los derechos no sólo entre actores civiles (lo que sería un error desde mi punto de vista), sino redes amplias en las que interactúan organismos internacionales, grupos de expertos y consejeros, y funcionarios públicos. En la medida en que se amplíe esta red (empresarios, organizaciones políticas y sociales) y se logre constituir un fuerte bloque promotor de una ciudadanía integral, los resultados serán más relevantes.

2.Recomendaciones a partir de las experiencias de vigilancia ciudadana de los programas sociales. 2.1La vigilancia ciudadana de los programas sociales, a favor de los derechos y de la ciudadanía integral no puede restringirse a los periodos electorales. Se requiere una vigilancia permanente que genere información coherente y sistemática, y que impulse junto con los organismos públicos especializados la transparencia y la rendición de cuentas. 2.2Para que la protección de los programas sociales sea cada vez más efectiva se requieren cambios culturales notablemente entre los funcionarios públicos, dirigidos hacia un reforzamiento de la ciudadanía integral. Para ello son indispensables campañas de educación de funcionarios al respecto. Pero no sólo: los cambios culturales también son necesarios entre empresarios, organizaciones civiles y medios de comunicación. Por ello, el reforzamiento en la esfera pública de estos debates son esenciales y por definición de largo aliento.

2.3Se requieren consolidar las redes amplias en defensa de la ciudadanía integral y, por ende, en defensa de la autenticidad de los programas sociales (en defensa del derecho al Estado). Centrar la vigilancia de los programas sociales únicamente en las organizaciones civiles o en iniciativas diplomático-ciudadanas sería un error. Se requieren alianzas amplias, como las que apuntan en este proyecto. 2.4En el marco de estas redes amplias, si no se avanza en la protección de los programas y políticas sociales en el ámbito local-regional, los resultados serán muy limitados. Citemos por ejemplo la posible utilización política de las escuelas en periodos electorales. Es importante promover ejercicios de protección de políticas sociales en ámbitos locales/regionales, con la construcción de redes enfocadas espacialmente.

3.Propuestas para una agenda pública de reformas a partir de las experiencias de vigilancia ciudadana de los programas sociales. 3.1Es central reglamentar la propaganda gubernamental en materia de programas sociales, no sólo en periodos electorales pero también en ellos. En particular debe evitarse la asociación e identificación personal de los funcionarios gubernamentales con los programas sociales, debe regularse la cantidad de propaganda en periodos electorales y debe reforzarse la asociación de propaganda gubernamental con campañas a favor de los derechos. 3.2 Es necesario profundizar el debate público sobre la ciudadanía integral y en específico sobre la vigencia de los derechos sociales y culturales. En el marco de la Reforma del Estado este debate en la esfera pública es prioritario. Una reforma que no incluya reforzar la ciudadanía integral será una reforma incompleta.

3.3En este sentido, es necesario reformar las acciones de combate a la pobreza para incorporar la concepción del derecho a un nivel básico de bienestar para todo ciudadano. Mientras no se incorpore esta concepción de derecho en una forma plena, las acciones de defensa de los programas sociales estarán limitadas a la denuncia ciudadana y a las auto-candados incorporados en los programas sociales. 3.4Paralelamente, es necesario avanzar en la universalización de algunos servicios básicos como educación, salud y atención a adultos mayores. La universalización efectiva puede también convertirse en un poderoso instrumento institucional para limitar la utilización política (ilegal o ilegítima) de las políticas sociales. Los casos de la salud y de las pensiones son particularmente sensibles en condiciones de pobreza.