Desarrollo y Pobreza en México John Scott CIDE, CONEVAL Xalapa, Veracruz 29 de Mayo 2010

Contenido La Evolución de la Pobreza en México Las Causas: Estancamiento, Crisis y Trampas de Desigualdad Las Políticas: Desarrollo Social y Combate a la Pobreza Los Retos Inmediatos y las Reformas Pendientes

Cuatro décadas perdidas para los mas pobres (tasa de pobreza alimentaria 1968-2008)

Persisten brechas extremas en oportunidades básicas de vida…

Crisis globales… Crisis alimentaria 2007-2008: aumento en precios de alimentos (y energéticos), causa principal del incremento de la pobreza en 2006-2008 Crisis financiera 2008-2009: México ha sido por mucho el país de América Latina más afectado (caída estimada del PIB de 7-8% en 2009), por muliples vías: exportaciones, precio petróleo, remesas, financiamiento externo.

Crisis domésticas… Crisis fiscal/presupuestal… Pérdida permanente de recursos petroleros, Capacidad fiscal crónicamente limitada (< 10% PIB), Capacidad de políticas anti-cíclicas limitada Demandas de gasto crecientes y conflictivas: seguridad social, protección social Crisis de crecimiento y de las reformas Crisis distributiva: pobreza y desigualdad Crisis de instituciones políticas y calidad de gobierno

Las Causas: Estancamiento, Crisis, Desigualdad Fuente: Lustig y Ros, “México: el impacto de 25 años de reformas sobre e crecimiento y la equidad”, México 2010, El Colegio de México.

Porque ha persistido la desigualdad? Source of data: Mexico/NE: Williamson (2009): 1492-1870; Székely (2006), Esquivel (2008): 1950-2006; UK: Lindert (2000);

El crimen crece en las crisis… …y permanece.

Las respuestas ante la crisis

Acciones coyunturales vs. reformas estructurales Se requieren acciones inmediatas, decisivas y en una escala congruente con la magnitud de la crisis Protección de grupos mas vulnerables ante crisis vs. políticas anti-cíclicas (o anti-inflacionarias) generales (idealmente: políticas anti-cíclicas vía gasto en grupos mas vulnerables) Pero la crisis también intensifica la necesidad de enfrentar los retos y reformas estructurales

Primeras acciones anti-crisis modestas, y mal enfocadas…. Capacidad de gasto anti-cíclico inexistente por uso de excedentes petroleros para gasto corriente “Acciones en Apoyo a la Economía Familiar” (Mayo 2008); “Acuerdo Nacional a Favor de la Economía Familiar y el Empleo” (Enero 2009): Reformas a la seguridad social: retiro para desempleo, cuota social, servicios de salud para desempleados Incremento significativo de subsidios energéticos regresivos : gasolinas +200 mmp Recursos mínimos para población mas vulnerable: Oportunidades (4,5 mmp), Programa de Empleo Temporal: 2.2 mmp (5 mmp en 1995) Gasto en infraestructura con efectos de largo plazo y sin vínculo a generación de empleos

Subsidios energéticos (%PIB)

Los principales programas de gasto dirigido llegan a los deciles mas pobres…

…pero los subsidios generalizados cancelan su efecto redistributivo

Incidencia distributiva del impuesto generalizado al consumo de 2% Decil Recaudación efecto de impuesto 2% gral efecto de impuesto y gasto % recaudación Pesos por hogar (mensual) sin focalizar con oportunidades IVA + 2% gral Pesos mensual % ingreso Pesos Mensual I 2.9% 3.1% $144 $194 -$50 -1.8% $74 2.6% $451 15.9% II 3.9% 4.1% $192 $257 -$65 -1.4% $59 1.3% $240 5.2% III 4.8% 5.1% $233 $308 -$75 -1.3% $48 0.8% $101 1.7% IV 5.6% 5.8% $273 $359 -$85 -1.2% $38 0.5% $13 0.2% V 6.6% 6.8% $330 $426 -$96 -1.1% $28 0.3% -$24 -0.3% VI 7.9% 8.0% $389 $494 -$105 -1.0% $18 -$69 -0.7% VII 9.5% 9.6% $476 $597 -$122 $2 0.0% -0.8% VIII 11.4% 11.3% $588 $731 -$143 -$19 -0.1% -$133 -0.9% IX 16.0% 15.7% $807 $990 -$183 -$60 -$176 X 31.5% 30.4% $1,510 $1,816 -$306 -0.5% -$302 Nacional 100.0% $497 $620 -$123   Se asume que impuesto recae en su totalidad sobre los consumidores. Deciles de hogares ordenados por ingreso per cápita Fuentes: ENIGH 2008, Simuladores fiscales, CEFP

2% Generalizado 1% IVA Impuesto + Gasto % Ingreso I -$50 $451 15.9% -$10 $125 4.4% II -$65 $240 5.2% -$13 $69 1.5% III -$75 $101 1.7% -$16 $32 0.5% IV -$85 $13 0.2% -$18 $8 0.1% V -$96 -$24 -0.3% -$22 -$3 0.0% VI -$105 -$69 -0.7% -$26 -0.2% VII -$122 -0.8% -$32 -$25 VIII -$143 -$133 -0.9% -$39 -$37 IX -$183 -$176 -1.0% -$54 -$52 X -$306 -$302 -$101 -$99 Nacional -$123 -$33

Paquete 2010: la ausencia notable En cambio, el debate ha dejado de lado la debilidad principal de la propuesta, la ausencia de un programa amplio de empleo emergente para zonas urbanas diseñado para proteger a los hogares mas vulnerables, incluyendo los hogares pobres que no están en Oportunidades (por error o diseño: no es un programa de protección contra pérdida de ingresos)

El tema relevante es la efectividad del gasto… El debate se enfocó en la regresividad del impuesto, cuando el tema relevante es la capacidad del gasto de llegar efectivamente a los pobres y población mas vulnerable… Oportunidades es el mejor instrumento disponible actualmente en México: mayor cobertura, mejor focalizado, mas eficiente (al transferir recursos monetarios directamente a los hogares)…

El tema relevante es la efectividad del gasto… Pero Oportunidades es un caso excepcional dentro del gasto contra la pobreza, sus recursos son relativamente marginales (menos de 5% del gasto social), y esta diseñado para atacar un problema (paquete mínimo de capital humano)… …y aún Oportunidades tiene un “error de excusión” significativo: del orden de 50% de población en pobreza de capacidades (deciles 1-3), o 15 millones de personas, principalmente en zonas urbanas… Dos mecanismos para mejorar cobertura de mas pobres: autoselección (PET), cobertura universal (Adultos Mayores Federal),

El tema relevante es la efectividad del gasto… …y Oportunidades no es un programa diseñado para proteger a los grupos más vulnerables ante la crisis (no responde a shocks), ni ofrecer oportunidades productivas a los pobres, ni ofrecer un paquete de protección social ajustado a las necesidades específicas del hogar CCTs vs. Programas de Empleo, Micro-crédito (Asia)… CCTs vs. transición hacia Estado de Bienestar (Europa, Chile)

Población Ocupada y Subocupada, 3er Trim 2009 (millones) PEA 46.8 PO 43.9 Desocupados 2.9 PO Menos 1SM 5.9 PO Sin Remuneración 3.9 PO Subocupados 3.8 PO temp. ausentes o menos de 15 hrs 4.3 PO Informales 12.4 Programas Empleo Temporal y otros emergentes 0.2

Aún sin reforma fiscal, hay oportunidades para reasignar gasto a favor de los pobres… Otros gastos fiscales: 500 mmp (300 mmp al ingreso, 200 al consumo) Otros subsidios al consumo generalizados: electricidad, gasolinas, IVA (500 mmp en 2008, 300 mmp en 2010) Ineficiencias operativas y rentas capturadas por trabajadores públicos (salarios y pensiones por encima de mercado, planta excesiva): 350 mmp (30% de servicios personales + pensiones) Subsidios especiales (agrícolas, pensiones públicas) y otros rubros regresivos…

Equidad del gasto público: coeficientes de concentración Pro-ricos

Los Retos De los subsidios generalizados al consumo y apoyos productivos regresivos al gasto productivo focalizado... Consolidar y complementar las transferencias e inversión en el capital humano con inversión en oportunidades productivas para los pobres… Programas productivos, de microcrédito, y de empleo emergente y permanente, Calidad de los servicios sociales, educativos, y Protección social universal (vs. Esquemas de autoaseguramiento: agricultura de subsistencia, informalidad…)

Los Retos Programa de empleo emergente, urbano: PET: 2.2 => 3 mmp 2010; empezó con 5 mmp 1995 Coordinar con programas de infraestructura intensivos en trabajo, especialmente FAIS (42 mmp), vivienda y aún servicios públicos (guarderías, cocinas comunitarias, etc.) Focalización de Oportunidades en zonas urbanas: estratificación de colonias (servicios públicos), auto-selección, paquetes flexibles, portabilidad… Reformar subsidios agrícolas: apoyos productivos dirigidos a productores vulnerables

Los Retos Del combate a la pobreza a la protección universal (pensiones, salud, seguro de desempleo): Mas allá de Oportunidades: de la focalización administrativa y paquetes fijos, a paquetes de apoyo diferenciados en función de características del hogar exigibles universalmente Más allá del Seguro Popular: De la seguridad social contributiva, truncada, fraccionada y desigual y programas de protección social discrecionales, hacia un sistema integral, básico, y no contributivo de protección social.

Los Retos Desarrollar capacidades de administración local para descentralizar los programas donde la información local es crítica por la heterogeneidad de los “paquetes” (productivos, infraestructura), De las reformas del gasto a la reforma fiscal: el único esquema que garantiza protección universal de derechos sociales es sistema de protección social universal financiado con impuestos generales…