Crecimiento, empleo y equidad: el impacto de las reformas económicas en América Latina y el Caribe Wilson Peres CEPAL

Contenido Prólogo: el final de la ISI y la crisis de la deuda externa El impacto de las reformas Veinte años después El debate aún en curso

I. Prólogo

Tres temas El debate sobre el modelo de industrialización por sustitución de importaciones El punto de quiebre: la crisis de deuda externa a comienzos de los años 1980 Las lecturas de las causas de la crisis.

El telón de fondo: un quinquenio de crecimiento y luego? América Latina y el Caribe: variación del PIB per capita (porcentajes)

Las tendencias de largo plazo Crecimiento sostenido hasta 1980, con crecientes desequilibrios internos y externos La década perdida de los 1980s Un nuevo modelo de desarrollo en los 1990s Persistencia de la heterogeneidad estructural Los problemas de fondo: Vulnerabilidad externa Empleo de calidad Distribución del ingreso

El debate entorno a la ISI La vaguedad del concepto (creación de mercados, liderazgo estatal, etc.) Duración y etapas: espontánea vs. deliberada a partir de políticas; consumo no duradero vs. consumo duradero. Razones: única industrialización posible dado el pesimismo respecto al comercio internacional vs. voluntarismo ineficiente. Los proteccionistas fueron la principal oposición al nuevo modelo.

Los costos de las (dos) décadas perdidas 1980s-1990s

Tres lecturas de la crisis de deuda Crisis de liquidez que se resolvería a corto plazo (tasa de interés y precios de exportaciones anormales). Problemas del modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI): creciente demanda de importaciones, por falta de industria de bienes de capital. Agotamiento de un modelo que o fue siempre equivocado o había dejado de ser útil hacía más de una década.

Las salidas a la crisis en los 80s Esperar el retorno a la normalidad (se agotó a mediados de la década). Profundizar la sustitución de importaciones (mejor política industrial, bienes de capital, exportación de manufacturas -1960s-). Cambiar el modelo, dejando el liderazgo a las fuerzas del mercado. Las posiciones radicales (más de los 1970).

El cambio del modelo: las reformas Consolidación a partir de mediados de los 1980. Antecedentes en el Cono Sur en la segunda mitad de los 1970. Factores determinantes: Condicionalidad de organismos financieros. El fortalecimientos interno de los liberales. La debilidad de las propuestas alternativas. La primera lectura del “milagro asiático”.

II. Las reformas y sus impactos

Dos grandes preguntas Las reformas han sido el cambio de política más importante en décadas. ¿Se cumplieron las expectativas de las reformas? ¿Por qué estudiar este tema 20 años después?

II.1. Las reformas

El marco conceptual Estudio comparativo de nueve países. Considera cinco reformas de “primera generación”. Foco en los vínculos macro-micro. Articula crecimiento, empleo y equidad con inversión y cambio tecnológico. Compara los 1990s con 1950-80.

Marco conceptual

El primer consenso sobre el impacto de las reformas Crecimiento modesto del PIB. Lenta creación de empleo y problemas con la calidad del trabajo. La desigualdad no se ha reducido y puede haber empeorado. ¿Por qué?

Seis hipótesis explicativas Condiciones iniciales diferentes. Inconsistencias entre reformas y macro. Reformas generaron incertidumbre. Respuestas heterogéneas de los actores. Contexto internacional desfavorable. Falta de apoyo institucional adecuado.

Primera generación de reformas Liberalización de importaciones. Reforma financiera interna. Apertura de la cuenta de capitales. Privatizaciones. Reforma tributaria. La periodización varía según países

Índices de reforma, 1970-95

Reformadores radicales o cautos Argentina, Bolivia, Chile y Perú. Reformadores cautos: Brasil, Colombia, Costa Rica, Jamaica y México.

Condiciones iniciales

Políticas macroeconómicas Gran éxito en bajar la inflación. Reducción de déficits fiscales mediante recortes del gasto. Política monetaria más austera, con bancos centrales independientes. Políticas cambiarias controvertidas.

Reformas y política macroeconómica Consistencia Apertura comercial ayudó a estabilizar. Apertura de cuenta de capital trajo mayores flujos. Privatizaciones aumentaron ingresos públicos. Inconsistencias Apertura de cuenta de capital aumentó inestabilidad y problemas de balanza de pagos. Liberalización financiera sin supervisión llevó a crisis bancarias. Reforma tributaria redujo ingresos públicos. Ancla cambiaria restó competitividad.

II.2. Los impactos agregados

Reformas, inversión y productividad Tendencias de largo plazo. Fases de la inversión posteriores a las reformas. Impacto de las reformas.

Tendencias de largo plazo de la inversión y la productividad

Fases de la inversión I. Predominio de factores negativos. Incertidumbre llevó a actitud de espera. Progreso técnico desincorporado. Coeficientes de inversión muy bajos. II. Predominio de factores positivos. Inversiones por una sola vez para reducir costos; privatizaciones; entrada de ETN. Coeficientes de inversión crecen. III. Consolidación del nuevo modelo.

Impacto de las reformas en la inversión Evidencia econométrica y cualitativa muestra un impacto positivo. Dos reformas cruciales: Apertura comercial redujo el costo de bienes de capital importados. Privatización trajo nuevos actores, especialmente ETN, a la región.

Reformas y crecimiento Dos grupos de países en los 1990. Países con rápido crecimiento: Argentina, Bolivia, Chile y Perú. Países con lento crecimiento: Brasil, Colombia, Costa Rica, Jamaica y México. Un patrón similar en el crecimiento de la productividad total de los factores.

Crecimiento del PIB, 1950-98

Países con alto crecimiento

Países con bajo crecimiento

Una visión de más largo plazo Periodo base Post reformas I Post reformas II 2003-2006   1950-1980 1991-1998 1991-2006 Alto crecimiento Argentina 3.8 6.4 4.2 8.9 Bolivia 3.5 4.4 3.6 3.9 Chile 7.6 5.6 4.9 Perú 4.6 4.3 5.8 Promedio simple 4.0 5.7 5.9 Bajo crecimiento Brasil 7.0 2.6 2.7 3.4 Colombia 5.1 3.3 3.1 Costa Rica 6.5 5.3 6.2 Jamaica 5.5 2.3 1.9 2.0 México 6.1 3.2 Promedio simple, total 5.2 3.7 4.8

Crecimiento de la productividad total de los factores

Reformas y crecimiento, recapitulación Reformadores radicales crecieron más rápido que reformadores cautos. Reformadores radicales crecieron más rápido que en 1950-80. PTF creció más rápido en reformadores radicales. Nuestra explicación: condiciones iniciales, estabilización y reformas.

Empleo y distribución del ingreso Percepción generalizada que las reformas fallaron en ambas dimensiones. La evidencia no es tan concluyente.

Dinámica del empleo en los 1990 Empleo creció menos que en los 1970s, pero igual que en 1950-70. La elasticidad producto del empleo fue similar a la de 1950-70. El problema: el crecimiento del PIB fue menor que en el período base. Aumento fuerte de tasa de participación. Desempleo e informalidad crecieron.

Empleo y salarios Salarios reales promedio constantes o crecientes en los 1990. La brecha salarial aumentó en la mayoría de los países.

Indicadores del mercado de trabajo, 1990s

Reformas y empleo Reformadores radicales no tuvieron mejor desempeño. Mejores desempeños: Chile, Costa Rica, México y Perú. Otros factores: estructura sectorial del crecimiento y modernización. Evidencia econométrica: controlando por crecimiento, las reformas tuvieron impacto negativo.

Problemas de la distribución del ingreso ¿Por qué es tan alta la desigualdad en América Latina? ¿Por qué hay tanta inercia? ¿Cuál ha sido el impacto de las reformas económicas?

La peor distribución del ingreso (coeficiente de Gini)

¿Por qué es tan alta la desigualdad? Desigual distribución de activos: capital humano y tierra. La mayor brecha salarial en el mundo. La mayor diferencia entre los ricos y todos los demás.

La distribución en los 1990 La extrema desigualdad secular no se redujo en la década. Problemas de medición. Factores progresivos y regresivos se compensan. Progresivos: estabilización, educación. Regresivos: aumento brecha salarial, demanda por graduados universitarios.

Evidencia econométrica sobre el impacto de las reformas Reformas tuvieron un impacto negativo, pero pequeño y sólo marginalmente significativo. Distintas reformas tuvieron efectos que se compensaron. Una tendencia sistemática hacia una distribución más desigual. ¿Por qué?

Posibles curvas de Kuznets

Impactos de reformas individuales

Gasto social y equidad Gasto social del gobierno aumentó en los 1990s. Gasto en servicios básicos aumentó significativamente el ingreso de los quintiles inferiores. Gasto social redujo la brecha entre el quintil superior y el inferior.

II.3. Las dimensiones sectorial y empresarial

Respuestas de sectores y empresas Las reformas querían cambiar el comportamiento y el desempeño microeconómico. Buscaban cambiar la asignación de recursos en favor de bienes exportables, sectores intensivos en trabajo, y pequeñas empresas.

Desempeño exportador, 1960-98 (tasas anuales de crecimiento)

Cambios en la estructura de la producción Pequeños cambios a nivel agregado. Sectores transables redujeron su participación en el producto (tendencia de largo plazo). Fuerte impacto en sectores y empresas. Dos patrones: maquila intensiva en trabajo frente a commodities intensivas en recursos naturales.

Dinámica de la productividad Aumento de importación de bienes de capital. Terciarización y subcontratación. Brecha de productividad manufacturera respecto a Estados Unidos no se redujo en los 1990s. Progreso técnico concentrado en grandes empresas, con pocos avances en pequeñas y microempresas.

Productividad del trabajo según tamaño de empresa

Patrones de la inversión Inversión se concentró en pocos sectores. Inversión manufacturera fue intensiva en capital. Grandes empresas, especialmente ETN, fueron los principales inversores. Pequeñas empresas aumentaron su número, pero no invirtieron fuertemente.

Crecimiento manufacturero, 1990-96

Empleo sectorial Empleo en transables no creció, excepto en las maquiladoras. Micro y pequeñas empresas crearon los nuevos empleos. 95% de esos empleos se dieron en servicios. Heterogeneidad y polarización en el mercado de trabajo.

Creación de empleo, 1990-97

Reformas y desempeño micro Liberalización comercial presionó para aumentar competitividad de empresas. Sectores intensivos en trabajo respondieron pobremente. Privatización promovió inversión y modernización. Apertura y especialización llevaron a ruptura de cadenas productivas.

Problemas pendientes Sectores transables dinámicos poco articulados al resto de la economía (maquila, minería). Ruptura de cadenas productivas. Empleos creados por microempresas con muy baja productividad. Heterogeneidad y polarización en el mercado de trabajo.

III. 20 años después, ¿por qué estudiar las reformas?

Dinámica de las reformas (LAC 9) Índice y coeficiente de variación

Dinámica de las reformas (LAC 17)

Reforma comercial y privatizaciones

Dinámica de las reformas: los 4

Nacionalizaciones por país 2006-2009 Valor Estructura Participación en el PIB (millones de dólares) (%) Venezuela 36.864 94,6 16,2 Bolivia 711 1,8 5,4 Ecuador 1.000 2,6 2,2 Argentina 400 1,0 0,2 Total 38.975 100,0 La nacionalización de YPF añadiría unos 10 mil millones de dólares, alrededor de 2,5% del PIB argentino.

Nacionalizaciones por sector 2006-2009 Valor Estructura (millones de dólares) (%) Petróleo y gas natural 31.291 80,3 Cemento y acero 3.724 9,5 Telecomunicaciones 1.650 4,2 Electricidad 8.454 2,2 Otros (bancos, saneamiento, líneas aéreas) 1.465 3,8 Total 38.975 100,0 La nacionalización de YPF aumenta aun más el peso del sector de petróleo y gas.

La opinión pública sobre las reformas, 1998-2009 (porcentaje de entrevistados de acuerdo o muy de acuerdo) Año Economía de mercado, la mejor para el país Empresa privada, indispensable para el desarrollo Privatizaciones fueron buenas para el país Satisfacción con servicios de empresas privatizadas 1998 66 46 1999 2000 57 33 2001 29 2002 59 28 2003 22 18 2004 64 16 2005 31 26 2006 30 2007 52 56 2008 32 2009 61 34

Opinión pública respecto a las reformas 2009 (porcentaje de entrevistados de acuerdo o muy de acuerdo) País Economía de mercado Privatización El Salvador 70 40 República Dominicana 69 39 Venezuela 67 NA Costa Rica 66 Honduras 36 Panamá 45 Brasil 62 50 México 60 37 Colombia 59 34 Guatemala 58 33 Perú 57 28 Bolivia 56 Chile 26 Paraguay 29 Uruguay 55 Nicaragua 51 Argentina 46 18 Ecuador

Cuatro conclusiones y una duda Las reformas se detuvieron a fines de los 1990; pero no se volvió al status quo previo. En algunos países (pocos), hubo cambio de dirección, pero focalizado en las privatizaciones. La oposición de la opinión pública hacia las reformas se concentra en las privatizaciones (corrupción y altas tarifas). Los resultados de las reformas sentaron algunas de las bases para el rápido crecimiento en 2004-08 e incluso en 2010-2012. La pregunta: ¿cuán importante es el resurgimiento del proteccionismo en Argentina y Brasil?

IV. El debate aún en curso

Puntos de vista El complemento post-1995: segunda generación de reformas (instituciones). El “Washington Contentious”: énfasis en política social. Foro Social Mundial + ALBA: el cambio radical del modelo económico. CEPAL: políticas activas de desarrollo.

El Consenso de Washington John Williamson (1990) Disciplina fiscal Reforma tributaria Tasas de interés de mercado Tipos de cambio competitivos Liberalización comercial Apertura a la IED Privatización Desregulación Respeto a derechos de propiedad Aumentar gasto público en educación y salud

La dinámica del Consenso de Washington El apogeo de las reformas (1989-94): confianza irrestricta en el mercado. El shock de la crisis mexicana de 1995: las instituciones importan. Reformas y algo más: educación. Segunda generación de reformas: sistema financiero, educación, sector público, poder judicial. Reforma laboral.

El “Washington Contentious” Políticas anticíclicas y política fiscal en base a reglas. Redes automáticas de seguridad social. Gastar más en los pobres. Impuestos a los ricos. Educación. Apoyar la creación de PYME. Proteger los derechos laborales. Nueva generación de reforma agraria.

La visión del Foro Social Mundial (Porto Alegre) + ALBA Libre comercio no garantiza desarrollo (limitar a la OMC en servicios y propiedad intelectual). ETN tienen demasiado poder. Liberalización financiera ha aumentado inequidad global y llevado a crisis y contagio. Reformar a las instituciones financieras internacionales (transparencia y rendición de cuentas). Reducir la deuda externa y más financiamiento para el desarrollo. Condicionalidad “invertida”.

La agenda de la CEPAL Globalización más equilibrada. Política macroeconómica anticíclica y para el crecimiento. Políticas industriales para el cambio estructural. Fortalecimiento de encadenamientos sociales. Grandes temas : igualdad, desarrollo humano, globalización de los valores.

Conclusiones Las reformas han resuelto algunos problemas importantes en América Latina. También exacerbaron algunos viejos problemas y crearon otros nuevos.