Reintegración y restitución de tierras en una situación post-conflicto Curso sobre Mejores Prácticas en la Tenencia de Tierras y la Gobernabilidad de Recursos Naturales en América Latina Presentación de Edgar Forero Junio del 2011

Temario Políticas públicas y estándares internacionales. 2. Dinámicas de la propiedad de a tierra en el marco del conflicto. Evitando el resurgimiento del conflicto. 4. Retos para la sostenibilidad económica de la restitución. Estrategias, instrumentos y mecanismos para la restitución. Recomendaciones clave.

Políticas públicas y estándares internacionales Retornos (Principios Rectores de los Desplazamientos Internos - ONU, 1998) Voluntariedad, seguridad y dignidad. Participación en la planeación del retorno. No discriminación. Recuperación de las propiedades o posesiones, o indemnización u otra forma de reparación. Reparación integral (Principios para la Protección y la Promoción de los DH para la lucha contra la impunidad - SPPDH, 1997) Restitución, Indemnización, Rehabilitación Medidas de satisfacción y garantía de no repetición Derechos específicos de grupos de especial protección Retornos: (Principios Rectores de los Desplazamientos Internos - ONU, 1998) Voluntariedad: Elección libre para regresar a su lugar de origen, integrarse e el sitio de recepción o reasentarse en un tercer sitio. Seguridad: Garantizar la integridad física, propiedad y modos de vida. Dignidad: restitución de derechos con acceso a con acceso a programas estatales, con trato digno y no discriminatorio. Participación en la planeación del retorno. No discriminación. Recuperación de las propiedades o posesiones, o indemnización u otra forma de reparación. Reparación integral: (Principios para la Protección y la Promoción de los DH para la lucha contra la impunidad - SPPDH, 1997) Restitución de: libertad, vida familiar, ciudadanía o nacionalidad, propiedad, derechos políticos. Indemnización: compensación por perjuicios (lucro cesante y daño emergente). Rehabilitación: recuperación médica y psicológica, servicios jurídicos y sociales Medidas de satisfacción y garantía de no repetición: reparación simbólica, prevención (Pinheiro: Desmantelamiento de grupos armados). Derechos específicos de grupos de especial protección: Mujeres. Indígenas, afrodescendientes, otros (derechos colectivos).

Dinámicas de la propiedad en el conflicto Complejidad jurídica y política: Extendida informalidad de la tenencia. Asentamiento en sitios no autorizados (reservas, parques naturales, zonas de riesgo). Propiedades dejadas al cuidado de terceros. Propiedades abandonadas no ocupadas. Propiedades abandonadas ocupadas por terceros. Despojo directo o a través de terceros (testaferrato). Adquisición especulativa por intermediarios en medio del conflicto. Modificación de la estructura productiva y concentración de la propiedad. Modificación de la estructura productiva y concentración de la propiedad: De la economía regional campesina a la economía agro-empresarial. Retornados: de campesinos a proletarios? Necesidad de políticas de desarrollo adecuadas.

Evitando el resurgimiento del conflicto La restitución de la tierra per se no es suficiente: Acompañamiento durante todo el proceso. No se trata de restituir el statu-quo de inequidad. Restituir el pleno ejercicio de derechos (civiles, políticos, económicos, sociales y culturales). Integralidad de la reintegración Atención a comunidades retornadas y a receptoras Importancia de los retornos colectivos y organizados. Estrategias diferenciadas para grupos diferenciados (sexo, edad, etnia, discapacidad). La restitución de la tierra per-se no es suficiente: Acompañamiento y protección de la integridad física, propiedad y modos de vida (seguridad) durante todo el proceso: Durante el viaje de retorno. Durante la fase de reasentamiento (desminado, servicos básicos). Durante la fase de consolidación. Prevenir riesgos y garantía de no repetición. No se trata de restituir el statu-quo de inequidad. Restituir el pleno ejercicio de derechos (civiles, políticos, económicos, sociales y culturales). Restauración de la Democracia y el Estado de Derecho. Restitución atada a la Verdad y a la Justicia. Integralidad de la reintegración: restitución de tierras, infraestructura productiva, actividades productivas, vivienda, salud, educación, servicios públicos, etc. No cumplirlo es un gran riesgo de fracaso. Atención a comunidades retornadas y a receptoras: reconstrucción de relaciones económicas y sociales. «Spread & trickling down effects». Estrategias de reintegración y reconciliación local. Trabajo psicosocial. Importancia de los retornos colectivos y organizados. Planes de retorno participativos y compromisos del Estado. Mecanismos para atender los retornos individuales. Estrategias diferenciadas para grupos diferenciados (sexo, edad, etnia, discapacidad).

Retos para la sostenibilidad de la restitución Saneamiento y formalización de la propiedad. Propiedad individual, formas colectivas. Protección de la economía campesina: Generar condiciones para el desarrollo económico local. El rol de las autoridades territoriales (provinciales, locales) en sistemas descentralizados (provisión de bienes y servicios públicos). Corresponsabilidad entre autoridades centrales y territoriales. Esfuerzo estatal sostenido y de largo plazo, no para ‘apagar incendios’ Saneamiento y formalización de la propiedad. Propiedad individual, formas colectivas. Protección de la economía campesina: Ventajas y desventajas de aplicar instrumentos de control de la propiedad y de las transacciones de tierra. Enfoques de desarrollo rural divergentes. Implementación selectiva y temporal en zonas críticas. Generar condiciones para el desarrollo económico local. El rol de las autoridades territoriales (provinciales, locales) en sistemas descentralizados (provisión de bienes y servicios públicos). Corresponsabilidad entre autoridades centrales y territoriales. Esfuerzo estatal sostenido y de largo plazo, no para ‘apagar incendios’: Transparencia y acceso a la información. Capacidad de coordinación de las instituciones nacionales, provinciales y locales. Debilidad administrativa y financiera puede llevar a soluciones cosméticas (comisiones ad-hoc, acciones de corto plazo). Riesgo de que la solución se convierta en un ‘problema’.

Estrategias, instrumentos y mecanismos para la restitución

1. Reconstrucción de los registros de predios A. Evidencia (J. Unruh, presentación sobre restitución y formalización en el Seminario Internacional Formalización Propiedad Rural, Bogotá, Colombia, Marzo 2011): Combinación de pruebas formales documentales y pruebas consuetudinarias (comprobación de arraigo) No dar prioridad indebida a las pruebas documentales sobre las pruebas informales o indocumentadas. Normas flexibles para incluir pruebas consetudinarias: Camboya: Comités: jefe del pueblo, mayores, vecinos. Sudafrica evidencia oral, testimonios de oídas, expertos, hechos históricos y antropológicos Mozambique: normas y prácticas consetudinarias iguales a prueba formal, árboles de marañon antiguos. Normas flexibles para incluir pruebas consuetudinarias: En un período determinado de resolución de disputas Sólo para tierras en ciertas regiones específicas caracterizadas por la intensidad del desplazamiento o el despojo. Sólo para disputas que involucran transacciones que tuvieron lugar durante un período específico (cuando el desplazamiento forzado en una región era común). Caso de Camboya: Antecedentes: 870.000 desarraigados, propiedad privada abolida, todos los registros de tierra y catastro destruidos. No es común la disponibilidad de documentos que acreditan la inscripción. Comités: jefe del pueblo/comuna, además de una persona mayor de la localidad. Vecinos consultados acerca de límites: deben llegar a un acuerdo sobre la demarcación. Caso de Sudafrica: Antecedentes: 3 a 5 millones de desplazados. Restitución de tierra y propiedad post-apartheid. Admisión de pruebas pertinentes, incluyendo: Evidencia oral. Incluye expresamente testimonios de oídas (de segunda mano). Evidencia experta: hechos históricos, hechos antropológicos Incluye pruebas que posiblemente no sean admisibles en otros tribunales. Caso de Mozambique: Antecedentes: 6 millones desarraigados. Dos guerras sucesivas. Protección de derechos de tierra para comunidades locales. Nueva ley : La ocupación según las normas y prácticas consetudinarias son iguales a título formal. Derechos completos por tierra ocupada de buena fe por 10 años para desplazados. Basados en evidencia (posesión adversa). Árboles de marañón como prueba: árboles de marañón más antiguos, la prueba más valiosa de larga ocupación u ocupación previa de tierras.

1. Reconstrucción de los registros de predios (2) B. Quién se hace cargo de la recolección, consolidación y sistematización de la evidencia: Comisiones especiales. Entidades estatales especializadas. C. Métodos: ‘Cartografía Social’: Mapeo basado en la participación de las comunidades locales. Programas en las áreas afectadas por el abandono o despojo (trabajo social + trabajo técnico).

1. Reconstrucción de los registros de predios (3) Imágenes de satélite y fotografía aérea (J. Unruh, 2011): Obtener imágenes de situación pre-desplazamiento. Caracterización general de áreas específicas: Cotejar o combinar esta información con pruebas testimoniales de la víctima (conocimiento del lugar) o de terceros (vecinos). Determinar fechas de abandono y de ocupaciones secundarias. Caso de Darfur: ONGs monitorean las ocupaciones post-desplazamiento utilizando imágenes de satélite. Caracterización general de áreas específicas: Límites antiguos Patrones de árboles (filas) Patrones de tenencia de tierras, edificaciones, chozas, otros Carreteras, etc.

1. Reconstrucción de los registros de predios (4) Sondeos forenses (J. Unruh, 2011): Rederivar o redescubrir la gran variedad de pruebas de reclamos de tierra basados en evidencia previa, oculta, antigua, destruida e informal. Caso de Sondeos forenses en USA. Pueblo Zuñi (Nuevo México): ‘Leyendo el panorama’. Pruebas para casos judiciales que involucran reclamos de tierra recolectadas usando: Muestras de suelos Corroboración de testimonios verbales Muestras de árboles Pruebas de cambios en el uso de tierras cuando ocurrieron los cambios.

2. Estrategias Información y orientación a las víctimas del despojo Implementar un Sistema de Registro de tierras despojadas/reclamadas. Estrategia selectiva (zonas prioritarias) e incremental. Proyectos piloto de restitución. Importancia de Sistemas de Registro para prevención del despojo en situaciones de conflicto: Colombia: Programa de protección de predios abandonados o en riesgo. Irak: Congelamiento de transacciones sospechosas como forzadas. Información y orientación a las víctimas del despojo: Información masiva. Servicios de orientación accesibles (gratuidad, accesibilidad geográfica, lenguaje). Importancia de Sistemas de Registro para prevención del despojo en situaciones de conflicto: Caso de Colombia: Protección de predios abandonados o en riesgo: Registro Único de Predios. Programa de Protección de Propiedad: congelamiento de transacciones de tierra Caso de Irak (J. Unruh, 2011): Transferencias de tierra y propiedad sospechadas como forzadas, fraudulentas e ilegales, fueron congeladas y el Departamento de Registro de la Propiedad del Ministerio de Justicia no las permitió proceder.

3. Instrumentos jurídicos para la restitución Crucial: Inversión de la carga de la prueba: trasladar la prueba al demandado. Creación de tribunales o instancias especializadas y procedimientos expeditos. Asistencia jurídica del Estado a las víctimas despojadas. Representación por parte del Estado (recolección y presentación de pruebas) ante los jueces. Prevenir condiciones de desigualdad en el acceso a la justicia vis a vis tenedores opositores poderosos. Riesgos de la revisión en segunda instancia. Resolución de disputas. El derecho de superficie. El derecho adquirido por ocupación de buena fe durante un período. Compensación a tenedores o compradores de buena fe.

3. Instrumentos jurídicos para la restitución (2) Mecanismos: Recuperación. Compensación con tierra alternativa (reubicación en baldíos o en tierra del Estado). Compra de tierra nueva (reubicación). Indemnización en efectivo. Acceso a tierras para quienes no la tenían. Compensación en especie o en efectivo a quienes ocupaban sitos no autorizados o de uso público o en situación de riesgo. Procedimientos especiales o preferenciales para restitución y reconocimiento de títulos a mujeres. Procedimientos especiales para grupos étnicos (derechos colectivos). Consulta previa (estándares internacionales)

Caso de Guatemala (J. Unruh, 2011) Acuerdo para ‘Reasentamiento de grupos de población desarraigada por el conflicto armado» entre el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (1994): Creación de un mecanismo legal para que los refugiados sin tierras las adquirieran. Estableciendo las bases para retornos colectivos organizados. Éxitos: Programas que involucraron documentación permitieron a retornados comprar título, transferir título u obtener título de cualquier otra forma. La mitad de los 20.000 retornantes repatriados colectivamente recuperaron su tierra original o recibieron tierra alternativa en compensación. La otra mitad compró tierra nueva bajo el programa de compra de tierra. Reconocimiento del título individual de las mujeres retornantes.

Caso de Guatemala (J. Unruh) (2) Dificultades: El proceso de restitución fue atrasado por: La falta de títulos legales a hogares y propiedad La pérdida de documentos durante el conflicto. Desorganización y destrucción de registros de propiedad. Política por parte del Gobierno para la redistribución de tierras y expedición de nuevas escrituras, generando complejo nivel de reclamos en competencia. Como resultado, muchos IDPs recibieron compromisos del Gobierno para obtener tierra en otra parte. Promesa difícil de cumplir por escasez de recursos. Estudio posterior Estudio posterior : ‘ formas alternativas de pruebas, tales como testimonios orales en vez de documentación escrita, son esenciales para el restablecimiento de los derechos de posesión consetudinaria’.

4. Administrando el volumen Fijar límites temporales y espaciales: Limitación del período de cubrimiento de la restitución. Criterios de aplicación. Fechas límite para presentar la reclamación. Limitación en el tipo de reclamaciones (qué se puede reclamar): tierras, viviendas. Exclusión de ciertas categorías (ej: bienes muebles). Limitaciones a quién puede presentar reclamos (ej: víctimas del conflicto armado, no de delitos comunes). Aplicación selectiva a zonas afectadas por el conflicto. Casos: Colombia, Camboya, Albania, Sudafrica. Caso de Colombia: Fecha de corte: reclamación de tierras sólo desde 1991. Período límite: 2 años Objeto del reclamo: sólo tierra y viviendas. Quiénes: propietarios, poseedores o explotadores de baldíos. Sólo pueden reclamar las víctimas del conflicto armado. Caso de Camboya (J. Unruh, 2011): Fecha de corte: Sólo desde 1979. Posesión continua pacífica por 5 años. Objeto del reclamo: sólo tierra y propiedad inmueble. Quiénes: nacionalidad Khmer: civil, comercial, empresas 51% camboyanas. Caso de Albania (J. Unruh, 2011): Fecha de corte: sólo desde 29 de noviembre de 1944 (antes de las nacionalizaciones de 1945) Período límite para presentar reclamos: hasta 6 meses después de la vigencia de la Ley de Restitución. Objeto del reclamo: Terreno, edificios, viviendas, fábricas y tiendas. Quiénes: Ex-propietarios y sus herederos. Caso de Sudafrica (J. Unruh, 2011): Fecha de corte desde 19 de junio de 1913 (fecha del Native Land Act) Período límite para hacer reclamos: 3 años. Objeto del reclamo: Derechos registrados o no: inquilino laboral, aparcero, ocupante durante 10 años antes del desplazamiento. Quiénes: cualquier descendiente directo, comunidad o parte de una comunidad.

Recomendaciones principales Las políticas/programas deben consultar los parámetros y estándares internacionales. La restitución de tierras per-se no es suficiente. Superar la inequidad es clave para evitar el resurgimiento del conflicto. La sostenibilidad de la restitución requiere esfuerzo estatal sostenido y de largo plazo para generar desarrollo local. Las normas deben admitir las pruebas consetudinarias de propiedad, acotadas en el tiempo y en el espacio. Es crucial la inversión de la carga de la prueba y la asistencia jurídica del Estado a las víctimas del despojo. Fijar límites temporales y espaciales: período, plazo, tipo, quiénes, zonas.