El gobierno del Poder Judicial y el sistema político Rafael Jiménez Asensio (Universidad Pompeu Fabra) INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO COMPARADO Madrid, 10 junio 2011

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (I) Planteamiento del problema: enfoque Un problema escasamente tratado por la Ciencia Política y la sociología en España Un problema estudiado desde la óptica del Derecho Constitucional: limitaciones. Un problema analizado desde perspectivas organizativas, pero con contenido descriptivo. Un problema no tratado desde una óptica institucional. La importancia del análisis institucional. Un problema tampoco tratado desde un enfoque de costes y eficiencia en términos económicos. El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (I)

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (II) Principio de separación de poderes y gobierno del PJ: los fundamentos del problema. A) El modelo “anglosajón” de separación de poderes. La idea de “equilibrio”: el sistema de pesos y contrapesos La independencia del PJ: inamovilidad La desconfianza en el legislador (El Federalista) El papel del PJ: selección de jueces y control de otros poderes. El Gobierno del PJ no depende del Ejecutivo Poder judicial como poder efectivo

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (III) Principio de separación de poderes y gobierno del PJ: los fundamentos del problema (II). A) El modelo “continental” de separación de poderes. Separación “formal” de poderes, pero no “material”. Primacía de la Ley y supremacía del Parlamento. Desconfianza en el Ejecutivo y en el Judicial. Los jueces dependerán del Ejecutivo (tras “el sarampión” electivo del primer momento). El PJ es “administración de justicia”. Concepción funcionarial o burocrática (“oficio casi servil”: Carré de Malberg) PJ como “poder nominal”

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (IV) Modelos de Judicatura A) Modelo “anglosajón” de Juez o denominado como “Juez profesional” - Selección de Jueces, ingreso en un órgano jurisdiccional. El sistema de common law y su influencia. B) Modelo Burocrático-corporativo de Juez o Juez “continental”. - Jueces que ingresan en una “carrera”, a edad temprana y que ascienden, generalmente, por antigüedad. No tienen, por lo común, experiencia previa en “derecho vivo”. Prima la concepción “corporativa”. Sistema “civil law”. IMPLICACIONES SOBRE EL MODELO DE GOBIERNO DEL PJ

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (V) El modelo constitucional de CGPJ de la CE de 1978 (I) La construcción histórica del PJ en España: la subordinación al Poder Ejecutivo, acentuada en las dictaduras. Una “independencia” inexistente. La solución “latina” de los Consejos de la Magistratura: ¿una opción pragmática ante la debilidad intrínseca del Poder Judicial? La variable “sociológica”: ¿Cuál era la “cultura” dominante en la transición política entre jueces y magistrados? La concepción burocrática-corporativa. Implicaciones sobre la estructuración definitiva del CGPJ.

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (VI) El modelo constitucional de CGPJ de la CE de 1978 (II) Un diseño constitucional “abierto” (relativamente), pero con posibilidades de concreciones diferentes. Un modelo que ha tenido desarrollo legislativos diferentes Un modelo condicionado por una serie de elementos de contexto: Por un diseño constitucional deficiente y una concreción legal pésima Por una impronta “partidocrática” en clave de ocupación y una “cultura” muy arraigada de clientelismo y amiguismo Por la omnipresencia de una concepción “burocrático-corporativa” del PJ. La ecuación perfecta: PJ es igual a Jueces y Magistrados

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (VII) Gobierno del PJ y sistema político. Las preguntas básicas: ¿Qué legitimidad democrática tiene el PJ?, ¿Derivada de la propia Constitución? Legitimidad de origen y legitimidad de ejercicio ¿Y el órgano de gobierno del PJ?, ¿es “órgano de gobierno” y, por tanto, realiza “actividad política” o es un “órgano de gobierno” que no despliega “actividad política”? La tesis de que se trata de “un órgano de garantía y no un sujeto activo del proceso político”: ¿es sostenible hoy en día esta concepción? ¿Cabe razonablemente que un órgano como el CGPJ que despliega una serie de funciones con innegable contenido “político” no esté sujeto a ningún tipo de control político ni tampoco a exigencias de responsabilidad política? El modelo actual. Descripción.

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (VIII) Gobierno del PJ y sistema político (II). La caracterización constitucional del CGPJ es como “órgano de gobierno del PJ”. Ciertamente sus atribuciones constitucionales mínimas son escasas para dotarle de un gobierno efectivo y, por tanto, es un “gobierno fragmentado” que comparte con el Ministerio de Justicia y con las Comunidades Autónomas. El problema reside en que ese Gobierno del PJ no actúa apenas sobre la gestión de la Administración de Justicia, un ámbito material que sigue reservado al Ejecutivo. Pero, aún así, es un “gobierno limitado” que ejerce una actividad de “política judicial” importante en algún caso.

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (IX) Gobierno del PJ y sistema político (III) ¿Es razonable en un Estado Democrático que un órgano de gobierno del PJ que desarrolla actividad política quede extramuros del control y de las responsabilidad política? Las “justificaciones” que da la doctrina no resultan satisfactorias: la democracia se basa en un principio básico que es el control de quienes ejercen el gobierno; si no puede haber un control directo, sí al menos indirecto. En caso contrario, estamos defendiendo “zonas o espacios inmunes” de la actividad política que quedarían fuera del control político. ¿Es suficiente en control jurisdiccional de esas funciones? Es necesario, pero no es suficiente para sustituir el control democrático, que no es “de legalidad”, sino de “oportunidad” política. ¿Esto condicionaría más “la dependencia” política del CGPJ? El problema, una vez más, es de cultura institucional y es allí donde tal vez esté la clave.

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (X) Un enfoque “institucional” del problema: algunas notas. La importancia de las “instituciones” en el desarrollo económico, político y social de un país: “infraestructuras sociales”. “Calidad institucional” y desarrollo económico. Los Estados que tienen “baja calidad de su sistema institucional” encuentran dificultades adicionales al crecimiento. Calidad institucional y “pensamiento institucional”: sociedades desarrolladas institucionalmente y sociedades subdesarrolladas institucionalmente: España. Poder Judicial (y CGPJ) como una institución clave para la confianza de los ciudadanos (y de los inversores): seguridad jurídica y actuación imparcial. Las rémoras del clientelismo.

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (XI) El CGPJ como “institución política”: diseño institucional y cultura institucional del órgano de gobierno - Una “institución” joven (30 años). Una gobernanza fragmentada. - Una institución mal diseñada (sobre todo por la LOPJ) - Una institución “capturada” por intereses de partido y por intereses (y “refriegas”) corporativas y de (algunas de) las asociaciones judiciales. - Una institución sin “reconocimiento” en la mitad de la carrera judicial. - Una institución sin “memoria”: cambio radical de su composición cada 5 años (¿?). - Una institución sin “conocimiento”: lo recicla constantemente. Volatilidad de la estructura de dirección y gestión dependiendo de coyunturas. UNA INSTITUCIÓN SIN MEMORIA NI CONOCIMIENTO NO PUEDE SER NUNCA UNA ORGANIZACIÓN “INTELIGENTE”

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político (XII) El CGPJ como “institución política”: diseño institucional y cultura institucional del órgano de gobierno (II) ¿Cabe “refundar” el CGPJ?: Una institución desconocida para la ciudadanía, muy censurada en los medios de comunicación, con una legitimidad muy endeble y un funcionamiento más que discutible. Las funciones de gobierno son cosa “de una sola persona”, las deliberativas son de “varias” (Montesquieu): “administrar es cosa de uno y deliberar de varios”. Un órgano de gobierno no puede tener estructura asamblearia y funcionar mediante comisiones. Necesita un rediseño institucional en profundidad sobre sus funciones y composición. El sistema político ve al CGPJ como “algo ajeno”: una estructura de gobierno que “no computa” a efectos ni de escrutinio por parte de los electores ni responde ante ninguna institución política (Parlamento). No es posible cabalmente que una “institución de gobierno” que ejerce actividad política quede al margen del sistema de controles en un Estado democrático. Aunque se intente explicar dogmáticamente, los ciudadanos no lo entenderán y juzgarán severamente esa ausencia de control. La legitimidad del PJ y la propia confianza de los ciudadanos está en juego.

El gobierno del Poder Judicial y el sistema político: Final El CGPJ en un contexto de aguda crisis fiscal del Estado El rendimiento “institucional” del CGPJ: los costes de un modelo. La estructura de Gobierno del Consejo: ¿es sostenible en términos económicos una estructura de gobierno como la existente para las funciones que realiza? La “plantilla” del CGPJ: ¿Está sobredimensionada para las funciones que desempeña? . ¿No cabría realizar un análisis serio de los costes que el funcionamiento del CGPJ tiene actualmente? ¿Es sostenible en un contexto de aguda crisis fiscal el mantenimiento de instituciones con tan bajo rendimiento y tan deficiente legitimidad?, ¿No sería conveniente una “refundación” de esa institución o buscar alternativas más eficientes en términos de rendimiento institucional y de costes económicos? ¿Está ayudando el CGPJ a evitar el creciente deterioro de la imagen del Poder Judicial?