Juan Pablo Jiménez 46 Asamblea General del CIAT “Mejorando el desempeño de la administración tributaria: el control de la evasión y la asistencia a los contribuyentes” Santiago de Chile, 23 al 26 de abril 2012 Metodologías para la estimación de la evasión en Renta e IVA

Contenido Contenido I. Introducción y motivación II. Métodos de estimación de la evasión tributaria III. Algunos resultados IV. Conclusiones y desafíos futuros

Introducción y motivación Introducción y motivación I. Importancia del cálculo de evasión impositiva II. Cálculos de evasión en la región: I. Escasos y con metodologías no comparables II. Más enfocados al IVA que al resto de los tributos III. No están incorporados en forma sistemática a la actividad cotidiana de los autoridades económicas

¿Qué entendemos por evasión? Brecha tributaria: Brecha tributaria: Diferencia entre lo que se debiera recaudar según legislación y lo que realmente se recauda. Subdeclaración involuntaria: Subdeclaración involuntaria: Consecuencia de errores involuntarios que puede cometer un contribuyente al momento de preparar su declaración de impuestos. Evasión: Evasión: Subdeclaración ilegal y voluntaria de los impuestos. Acto deliberado por parte del contribuyente para reducir sus obligaciones tributarias. Elusión: Elusión: Uso abusivo de la legislación tributaria, es decir, que no respeta el espíritu de la ley, con el propósito de reducir el pago de impuestos. Incumplimiento: Incumplimiento: Se puede asociar a la suma de evasión tributaria y la subdeclaración involuntaria.

Métodos de estimación de la evasión tributaria

Es un obstáculo para el desarrollo, para el crecimiento equilibrado, y en general para la justicia en la que se debiera basar el sistema tributario. Reduce el espacio fiscal disponible y modifica el impacto distributivo buscado por la legislación tributaria, pues afecta tanto la equidad horizontal como la vertical. Incide negativamente sobre la cohesión social, debilitando la confianza de la sociedad en el Estado. Limita los instrumentos recaudatorios a ser utilizados por el SP, condicionando la estructura tributaria. La evasión perjudica la estabilidad y legitimidad del sistema tributario

La relación de la evasión con la estructura tributaria 1. Uso de impuestos de fácil control IVA a través de los sistemas de facturación. 2. Aplicación de regímenes especiales de tributación simplificada incorporar a la formalidad a un amplio sector de contribuyentes. 3. Aplicación de impuestos de alta recaudación y baja evasión, aunque generen efectos distorsivos sobre la actividad económica Impuestos a las transacciones financieras Impuestos mínimos o sustitutivos del ISR

Estimaciones de evasión tributaria: Métodos utilizados MétodoCaracterísticas principales i) Método de cuentas nacionales Compara la base del impuesto según cuentas nacionales con la base proveniente de las estadísticas tributarias, luego de ciertos ajustes. ii) Método de muestreo o controles directos Se calcula la tasa de evasión para una muestra aleatoria de contribuyentes y se extienden los resultados al total de la población. iii) Métodos basados en encuestas de presupuestos de hogares Analiza la relación entre el gasto de las familias y el ingreso declarado. Si el gasto es significativamente superior al ingreso declarado es más probable que exista evasión (excepto si hay desacumulación de activos o endeudamiento). Los resultados son poco confiables. iv) Encuestas a los contribuyentes sobre su comportamiento Se les realiza un cuestionario a una muestra aleatoria de contribuyentes, donde deben describir su comportamiento al declarar los impuestos. Estos resultados suelen subestimar la tasa de evasión fiscal. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Tanzi y Shome (1993).

Otras clasificaciones de metodologías para la medición de la evasión La OCDE (2001) métodos basados en: Auditorías. Declaración de los contribuyentes. Información cruzada. Encuestas. Observación directa. Modelos analíticos. Experimentos de laboratorio. En términos generales, se pueden clasificar en dos grandes grupos (CEPAL, 2010) Sistemas globales: mediciones macro o enfoques indirectos. Sistemas parciales: micro-mediciones o enfoques directos.

Metodología común para la estimación de la evasión en el impuesto a la renta (CEPAL, 2010) Evasión en el impuesto a la renta de empresas Evasión en el impuesto a la renta de empresas  Base imponible potencial = Excedente de explotación de Cuentas Nacionales +/- Ajustes  EE = VBP – CI – R – D – IN – II  Base Imponible Teórica = EE + IN + RT- RE - DE + CM - PEA + PT  Recaudación Teórica = Base Imponible Teórica * Tasa - Créditos Efectivos Evasión en el impuesto a la renta de personas  Base potencial del impuesto = ingresos de encuestas de hogares (ajustados por subdeclaración y no respuesta)  Ingreso sujeto a pago de impuesto = Ingreso bruto - Pérdidas - Deducciones Personales  Se tiene en cuenta la escala de tasas según las leyes impositivas

Los resultados de evasión en ISR son significativamente más altos que los del IVA Fuente: Renta: J.C. Gómez Sabaini, J.P. Jiménez y A. Podestá (2010) IVA: Avila Mahecha y Cruz Lasso (2007), Romano (2008) y AFIP (2008)

Calculo de productividad del IVA (CEPAL, 2012) El medir la productividad de un impuesto permite tener al menos una medida homogénea de cómo funciona el gravamen en distintos países El medir la productividad de un impuesto permite tener al menos una medida homogénea de cómo funciona el gravamen en distintos países TPROD = eficiencia o productividad del Impuesto TY = recaudación del impuesto en términos del PIB tasa = alícuota del impuesto

Cálculo de productividad del IR (CEPAL, 2012) Para el cálculo del impuesto a la renta es necesario ponderar las tasas mínimas y máximas aplicables para los niveles de ingreso a partir de los cuales comienzan a aplicarse Para el cálculo del impuesto a la renta es necesario ponderar las tasas mínimas y máximas aplicables para los niveles de ingreso a partir de los cuales comienzan a aplicarse PITPROD = eficiencia o productividad del Impuesto a la Renta de Personas Naturales (IRPN). PITY = recaudación del IRPN en términos del PIB. PITMINL = Ingreso mínimo a partir del cual la tasa marginal mínima del IRPN es aplicada. PITMINR = Alícuota marginal mínima del IRPN. PITMAXL = Ingreso mínimo a partir del cual se aplica la tasa marginal máxima del IRPN. PITMAXR = Alícuota marginal máxima del IRPN.

Productividad del IR y el IVA - Año 2009

Productividad media del Impuesto a la Renta y del IVA por regiones – Año 2009

Algunas conclusiones

Contenido Contenido Salvo muy contadas excepciones, los cálculos de evasión en la región han sido poco sistemáticos y sesgados al IVA. La alta evasion ha sesgado la estructura tributaria Necesidad de avanzar en mejorar las estadísticas de base para el cálculo de evasión Rol de los organismos internacionales o regionales Recopilación y homogeneización de cuentas nacionales, encuestas de ingresos y gastos y estadísticas fiscales

Juan Pablo Jiménez 46 Asamblea General del CIAT “Mejorando el desempeño de la administración tributaria: el control de la evasión y la asistencia a los contribuyentes” Santiago de Chile, 23 al 26 de abril 2012 Metodologías para la estimación de la evasión en Renta e IVA

Las estrategias para mejorar el cumplimiento tributario y ampliar la base imponible en América Latina

Tendencias y estrategias para mejorar el cumplimiento tributario y ampliar la base imponible 1. Pasar de un enfoque “de impuestos por impuesto o por objeto” a una estrategia de gerenciamiento de carácter funcional. 2. Segmentar los contribuyentes Mayor control a los grandes contribuyentes. Tratamientos especiales para gravar a los pequeños contribuyentes, ya sean estos personas físicas o empresas.

3. Integrar en una sola unidad centralizada todos los entes con responsabilidad de recaudación Mayor autonomía. 4. Trasladar muchas de las responsabilidades de recaudación a las instituciones financieras. Tendencias y estrategias para mejorar el cumplimiento tributario y ampliar la base imponible

a) Incorporación de nuevas tecnologías de información y comunicación con los contribuyentes. b) Cambio de enfoque en la relación fisco- contribuyente “clientes” c) Expansión de las fronteras tributarias UTIs Firma de acuerdos para evitar la doble imposición. Facilitar el intercambio de información entre países. Desafíos de las administraciones tributarias modernas:

Distintos grados de aplicación de Convenios de Doble Imposición AMÉRICA LATINA PAÍSES SELECCIONADOS : CONVENIOS VIGENTES PARA EVITAR LA DOBLE IMPOSICIÓN, 2007 Fuente: CIAT (2011).

Anexo

La evaluación del desempeño de las administraciones tributarias

Relacionados con eficiencia: Costo de Recaudación Tamaño del gasto administrativo Relacionados con eficacia: Tasa de evasión impositiva Indicadores de procesos operativos Relacionados con recursos humanos empleados: Relación entre el número de funcionarios y la carga tributaria Punto porcentual de carga tributaria respecto al PIB Indicadores para evaluar el desempeño de las Administraciones Tributarias:

Hay escasez de información para evaluar comparativamente la evolución del costo de recaudación en los países de la región AMÉRICA LATINA: PAÍSES SELECCIONADOS EVOLUCIÓN DEL COSTO DE RECAUDACIÓN COMO PROPORCIÓN DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA (Índice año 2003 = 100) Fuente: Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries: Comparative Information Series 2010 (OECD, 2011).

Tamaño del gasto administrativo de las agencias de recaudación respecto del PIB AMÉRICA LATINA Y OCDE: PAÍSES SELECCIONADOS GASTOS TOTALES DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS, 2009 (Porcentaje del PIB) Fuente: CIAT (para América Latina) y del Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries: Comparative Information Series 2010 (OECD, 2011).

Indicadores relacionados con la eficacia recaudatoria de las administraciones tributarias La tasa de evasión impositiva. Indicadores relacionados con los procesos operativos que hacen tanto a la recaudación tributaria como a la fiscalización de los contribuyentes Devoluciones de créditos en aquellos tributos que lo ameriten. Ingresos obtenidos a partir de acciones específicas de fiscalización respecto al recaudo tributario total.

Punto porcentual de carga tributaria respecto al PIB AMÉRICA LATINA y OCDE CANTIDAD DE FUNCIONARIOS POR CADA PUNTO PORCENTUAL DE CARGA TRIBUTARIA, 2009 Fuente: CIAT y OCDE.

Funcionarios de la administración tributaria respecto a los contribuyentes, 2009 Fuente: CEPAL, CIAT Y OCDE

En (CEPAL, 2010) se procuró usar una metodología común para el cálculo de evasión en el impuesto sobre la renta 1.El enfoque básico correspondió al método del potencial de ingresos teóricos (recaudación efectiva vs. potencial) 2.La tasa de evasión resulta ser el monto de evasión o brecha dividido por la recaudación potencial multiplicado por Se trabajó con los agregados de cuentas nacionales (excedente de explotación) para empresas y con ingresos de encuestas de hogares para personas. 4.Los estudios de países han tratado de utilizar iguales criterios si bien no en todos los casos se pudo lograr uniformidad, por falta de datos y por el año de la estimación. 5.En algunos casos no fue posible estimar la evasión por separado para empresas y personas por ingresos mixtos y estructura del tributo.

Importancia de fortalecer la imposición directa, especialmente el IRPF: Expandir las bases tributarias Gravar las rentas de capital Revisar el uso de incentivos a los impuestos: Establecer metas claras Mejorar la medición de gastos tributarios Analizar el impacto de estos incentivos M ejorar la capacidad de gestión y control efectivo de las administraciones tributarias Medición de la evasión y la brecha tributaria