1 Fiscalidad Ambiental en Ecuador: ¿incentivos o desincentivos? Servicio de Rentas Internas Marzo 2011 Carlos Marx Carrasco

AGENDA 2 Economía y Ecología: pensamientos históricamente excluyentes 1. Un medio ambiente para el Buen Vivir 2 La política fiscal ambiental:¿Por qué avanzar hacia la imposición Ambiental? 3 Reformas Tributarias Verdes: la experiencia europea 4. Impuestos directos vs Impuestos indirectos: Regulación de externalidades 5. Conclusiones 6.6.

1)Economía y Ecología: pensamientos históricamente excluyentes 3

1. Economía y Ecología: pensamientos históricamente excluyentes A lo largo de la historia ha existido un divorcio de la ciencia económica y el medio ambiente Durante siglo XX el concepto de desarrollo ha privilegiado el crecimiento económico, la explotación de recursos naturales, la lógica del mercado y la búsqueda de satisfacción material e individual. Los economistas neoclásicos (después de Marshall) separaron el análisis económico del mundo físico, “completando así la ruptura epistemológica que supuso desplazar la idea de sistema económico – con su carrusel de la producción, el consumo y el crecimiento – al mero campo del valor” (Naredo, 2006) Como consecuencia de esa exclusiva valoración monetaria de la producción aparece lo que Naredo (2006) denomina un “medioambiente inestudiado”, compuesto por recursos naturales todavía no valorados, apropiados o producidos, y por residuos que, por definición, han perdido su valor” 4

1. Economía y Ecología: pensamientos históricamente excluyentes U = todos los objetos que componen la biosfera y los recursos naturales U d = sólo aquellos objetos directamente útiles para ser usados por el hombre o empleados en sus elaboraciones o industrias U da = sólo aquellos objetos directamente útiles que han sido apropiados U dav = sólo aquellos objetos apropiados que han sido valorados U davp = sólo aquellos objetos apropiados y valorados que se consideran productivos Fuente: Naredo JM (1987, 421). Consecuencia: Reducción del objeto de la Ciencia Económica 5

1. Economía y Ecología: pensamientos históricamente excluyentes “…nadie se percató de que no podemos producir ‘mejores y mayores’ refrigeradores, automóviles o aviones de retropropulsión sin tener que producir también ‘mejores y mayores’ desechos. (…) no hemos reconocido la naturaleza entrópica del proceso económico” (Georgescu-Roegen, 1971). 6

“Si resulta muy sencillo sustituir otros factores por recursos naturales, entonces en principio no hay problema. El mundo puede, de hecho, pasar sin recursos naturales” “ Uno debe tener una visión muy errónea del proceso económico para no ver que no existen otros factores materiales que los recursos naturales. Mantener que ‘el mundo puede, de hecho, pasar sin recursos naturales’ es ignorar la diferencia entre el mundo y el Jardín del Edén ” Solow en 1974 manifestaba: Georgescu-Roegen en 1975 critica a Solow diciendo: 1. Economía y Ecología: pensamientos históricamente excluyentes 7 El medio ambiente no ha sido parte central de la problemática del crecimiento económico:

8 La política pública debería regirse por consideraciones de carácter ético:: ÉTICA: Ambienta l Social Económica Paradigma actual: antropocéntrico, crematístico y sistema económico cerrado El hombre está en función del mercado El medio ambiente es un factor más de producción Cambio de paradigma: ecocéntrico y armónico=Sumak kawsay Paradigma actual Nuevo paradigma

9 La política pública debería regirse por consideraciones de carácter ético:: Económica Social Ambiental ÉTICA Sin ambiente no hay sociedad: El ser humano es parte de la naturaleza, no al revés Sin sociedad no hay proceso económico: “El sistema económico es social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y fin”(Art. 283) Cambio de paradigma: ecocéntrico y armónico=Sumak kawsay Nuevo Paradigma l

2) Un medio ambiente para el Buen Vivir (Sumak kawsay) 10

2.1)El Buen Vivir y la naturaleza El Buen Vivir es: “La satisfacción de las necesidades materiales y espirituales, la consecución de una calidad de una vida digna, (…) y el florecimiento saludable de todos y todas, en paz y armonía con la naturaleza...” Para ello se requiere: Superar los márgenes cuantitativos del economicismo Redefinir el paradigma de desarrollo y la estrategia económica. Replantear la relación entre la naturaleza y los seres humanos, pasar del antropocentrismo al biopluralismo: uso de los RRNN adaptado a la generación (regeneración) natural de los mismos. 11 Fuente: SENPLADES (2009). Plan Nacional de Desarrollo: Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013.

2.2) Hacia la construcción del Buen Vivir Orientaciones éticas La justicia social y económica. La justicia intergeneracional e interpersonal  considerar el impacto ambiental y social actual y futuro que tiene el uso de los RRNN y las acciones y decisiones económicas presentes. (…) El goce de los derechos Relación entre Estado, naturaleza, sociedad y mercado para garantizar el cumplimiento de los derechos: - Agua y alimentación - Ambiente sano: “Se declara de interés público la preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país, la prevención del daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales degradados.” (Constitución - Art 14) 12

3) Política fiscal ambiental:¿Por qué avanzar hacia la imposición Ambiental? 13

Mejorar la equidad Proteger a los grupos más vulnerables Proveer seguridad socialRedistribuir la riqueza Corregir las fallas del mercado Proveer bienes públicos purosManejar las externalidadesRegular y controlar los monopolios Desconcentración de la información y el conocimiento Direccionar y Dinamizar el desarrollo 14 Fuente: World Bank (1997). World Development Report The Evolving Role of the State ) El Rol del Estado desde la Economía Manejar las externalidadesProveer bienes públicos puros

15 El medio ambiente es un bien público. “Los recursos naturales no renovables del territorio del Estado pertenecen a su patrimonio inalienable, irrenunciable e imprescriptible.” (Constitución - Art. 1) Provisión de bienes públicos Manejo de externalidades – Rol regulador Impulsar las externalidades positivas  adopción de tecnología limpia, desarrollo de energía renovable, educación ambiental. Restringir y mitigar las externalidades negativas  costos ambientales (degradación, contaminación, etc.) causados por la producción y el consumo.

3.2)Instrumentos fiscales para la política ambiental 16 Impuestos: A los efluentes A los productos (Ej. Impuesto ambiental a los vehículos) Al uso de ciertos espacios Tasas por un servicio Subsidios: Transferencias Incentivos tributarios (Gasto tributario) Inversión gubernamental: En programas directos de mitigación En investigación y desarrollo Contribuciones ITT Otros: Préstamos con tasas preferenciales Sistemas de depósito / reembolso Feed-in Tariffs (FITs)  pagos por la energía renovable para el autoconsumo o la distribución.

. Incentivos tributarios Impuestos Ej. Todos los países de la OCDE gravan a los vehículos con criterios ambientales (cilindraje, emisiones, eficiencia del motor, kilometraje etc.) La unión Europea apoya la introducción de impuestos verdes como instrumento para cumplir los compromisos asumidos en el Protocolo de Kioto ¿Estamos listos para regular estos incentivos? ¿Han sido eficaces los incentivos para reducir la contaminación?, o ¿es un instrumento más para erosionar las bases imponibles? Vs 17

¿Incentivos Tributarios o Impuestos? 18 INCENTIVOS TRIBUTARIOS Funcionan siempre que el ahorro tributario supere el costo de adquirir la nueva tecnología Para que sea atractivo (para las empresas) el sacrificio fiscal debe ser elevado (reducción sustancial del impuesto) Asume que el derecho de propiedad de la naturaleza está en los contaminadores: ¿Es justo que el resto de la sociedad pague por el sacrificio fiscal? Deberían ser: temporales, focalizados, evaluables y económicamente viables Caso contrario, no habrá cambio de comportamiento Riesgo: violar la suficiencia y erosionar las bases imponibles Mantenemos un paradigma antropocéntrico

¿Incentivos Tributarios o Impuestos? 19 IMPUESTOS Incentivan a reducir la contaminación desde la primera unidad de producción o consumo (Roca y Puig, 2010) El Estado puede ir ajustando las tarífas con el tiempo hasta que se de un cambio de comportamiento y no viole la capacidad de pago El ambiente es parte del patrimonio natural del Estado. Se reconoce los derechos de la naturaleza: no es una elección contaminar, es una obligación no hacerlo Deberían ser: evaluables y progresivos económica y ambientalmente Generará un cambio de comportamiento Conciencia del costo de la degradación ambiental Internalización de la externalidad ; cambio del paradigma dominante

¿Incentivos Tributarios o Impuestos? 20 No se trata de elegir un solo instrumento. El objetivo es determinar qué tipo de problema ambiental se quiere abordar para elegir la combinación más adecuada de instrumentos. Roca, Jordi (2010) No se trata de elegir un solo instrumento. El objetivo es determinar qué tipo de problema ambiental se quiere abordar para elegir la combinación más adecuada de instrumentos. Roca, Jordi (2010)

4) Reformas Tributarias Verdes: la experiencia europea 21

22 4.1)Reformas Tributarias Ambientales de los años 90 Los países desarrollados asistieron a reformas fiscales que buscaban trasladar las cargas fiscales desde los impuestos tradicionales hacia impuestos sobre la contaminación y la degradación del medio ambiente. La “Reforma Fiscal Verde” tuvo dos concepciones básicas: doble dividendo (doble beneficio) 1 er Beneficio: mejora del Medio ambiente 2 do Beneficio: reducción de las distorsiones del sistema impositivo tradicional neutralidad de los ingresos Esto conlleva a mantener una neutralidad recaudatoria

4.2 )Críticas : 23 Doble Dividiendo Los precios relativos dependen de muchos otros factores que los distorsionan y no sólo de los impuestos (Roca, 1998) Además se olvida que uno de los objetivos más importantes de ciertos impuestos es la redistribución (Acquatella, 2005): están considerando como un mal a la equidad Neutralidad Restringe los beneficios que se podrían obtener de recaudaciones adicionales, como financiar servicios útiles con poco o nulo impacto ambiental (Roca, 1998) Acquatella, 2005 señala: “Los países de América Latina y el Caribe, en su estado actual de desarrollo institucional, más que sustituir impuestos tradicionales por otros cuyo costo social sea menor (…), están buscando consolidar y fortalecer sus regímenes fiscales ”

5) Impuestos directos y/o Impuestos indirectos aplicados al medio ambiente: Regulación de externalidades 24

¿Puede incluirse como un costo adicional que deben pagar las empresas al Estado por el uso del activo ambiental? Impuestos directos Considerar al uso del medio ambiente como un consumo especial, intentando desincentivar el consumo Impuestos Indirectos Emisiones de CO 2, vehículos, deforestación, etc. 25 5)La regulación mediante: Costo directo por la contaminación.

6) Conclusiones El medio ambiente ha sido considerado como un factor más de producción. No ha sido considerado el carácter entrópico del proceso económico ( Georgescu-Roegen, 1971 ). Los incentivos tributarios dan el derecho a los contaminadores  ¿El Estado (sacrificio fiscal) debe pagar por el derecho a un ambiente sano? Los Impuestos, por el contrario, incentivan cambios de comportamiento. También deberían considerar la capacidad de pago. No hay desarrollo con cero contaminación. Debería ser permitida la contaminación solo cuando es inevitable. Es deseable una combinación de instrumentos de política para la consecución de los objetivos ambientales. 26

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