Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Proyecto Transporte Sustentable y Calidad del Aire para Santiago Jorge Cáceres Tonacca Director Centro.

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1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Proyecto Transporte Sustentable y Calidad del Aire para Santiago Jorge Cáceres Tonacca Director Centro Mario Molina Chile jcaceres@cmmolina.cl www.cmmolina.cl 28 de mayo de 2009 Estudio “Diseño Integral de un Sistema de Compensación de Emisiones Atmosféricas para la Región Metropolitana de Santiago”

2 AGRADECIMIENTOS Ministerio de Transportes, Ministerio de Salud, CONAMA, PNUD, World Bank, GEF Mr. Jeremy Schreifels, Clean Air Markets Division, US - Environmental Protection Agency, Washington DC Mr. Travis Johnson, Clean Air Markets Division, Emissions Monitoring Branch US - Environmental Protection Agency, Washington DC Dr. Francisco Acevedo. Mobile Source Program Manager Air and Radiation Division US - Environmental Protection Agency, Chicago, Illinois Joseph Kruger, National Commission On Energy Policy Mr. Per Ivarsson, APERTUM / Sweden

3 Objetivo: Diseñar un Sistema de Compensaciones de Emisiones para la Región Metropolitana que integre las transacciones entre las fuentes que están actualmente vigentes en el sistema de compensación, las fuentes definidas como participantes (grandes emisores industriales y transporte público) y las voluntarias a través de un sistema donde se pueda certificar, acreditar y transar emisiones locales y/o globales.

4 Mayo 2008Mayo 2009Junio 2009 Preinforme Final Etapa de DiagnósticoElementos para un rediseño Propuesta Final Referencia: Experiencia Internacional

5 Experiencia Internacional Sistemas de Transacción de Emisiones bajo Enfoque Credit Based Dificultades de Implementación Ineficientes Sistemas de Transacción de Emisiones bajo Enfoque “Cap and Trade” Dificultades de Implementación Eficientes Procesos de descontaminación: Procesos de Prueba y Error MDL Acid Rain Program RECLAIM ETS (EU)

6 Santiago Estaciones Históricas Red Macam1 (1989-2005), Evolución del MP2,5 (Ref: CONAMA) 29,3 33,8 34,3 34,8 35,1 36,3 38,3 38,5 42,6 41,5 46,7 52,3 56,0 54,8 60,9 68,8 0 20 40 60 80 100 1989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004 ug/m3 29,7 2005 Años 2006 31,3 Resultados Positivos en escenario de crecimiento

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9 Tendencias Emisiones de PM10 Sector Industrial y Comercial

10 Homologación, Revisiones Técnicas y Fiscalización Homologación 3CVPlantas de revisión técnica Fiscalización

11 Inversión de 600 Millones de US$ (1994-2004)

12 Santiago Estaciones Históricas Red Macam1 (1989-2005), Evolución del MP2,5 29,3 33,8 34,3 34,8 35,1 36,3 38,3 38,5 42,6 41,5 46,7 52,3 56,0 54,8 60,9 68,8 0 20 40 60 80 100 1989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004 ug/m3 29,7 2005 Años Retiro de 3.000 buses + contaminantes Vehículos catalíticos / D4 Sector Industrial / 1 a Licitación TPU Reducción del Azufre en Diesel desde 5.000 a 3.000 ppm Gas Natural / 3.000 a 1.500 ppm / 2 a Licitación TPU Reducción 1.500 a 1.000 ppm Azufre 1.000 a 300 ppm S Retiro 500 buses sin certificación Retiro 2200 buses/ Diesel 50 2006 31,3

13 Chile does not have PM 2.5 standards EPA National YEAR Standard is 15  gm-3 EPA National DAILY standard is 35  gm-3 Average concentration was 37.4  gm-3 2.5 times EPA YEAR standard EPA daily standard exceeded 40% of the days PM 2.5 Although we have no standard for PM2, 5; measures have been focussed on it

14 Hitos en la consideración de Instrumentos Económicos a)Introducción en 1992 Fuentes estacionarias MP a)Expansión (MP y Gases + Otras fuentes) en PPDA ELEMENTOS DE DIAGNOSTICO TRANSACCIONES

15 Balance de Implementación D4 Transacciones: 240 182 intraempresas 58 entre empresas distintas Tiempo promedio en aprobar transacciones 21 meses [de 40 meses antes de 1998 a 9 meses actualmente]

16 FuentesContaminantes Calderas MP Grandes Emisores (calderas y procesos)MP, NOx Flotas de Transporte Público MP, NOx Exigencias de compensación para nuevas actividades (SEIA) MP, NOx, SOx, CO y COV Nuevas actividades que reducen emisiones MP, NOx Estufas a leña MP

17 Porcentaje de fuentes en incumplimiento en el sistema de transacción para calderas

18 Emisiones 2008 del sistema de transacción de MP para procesos De las fuentes existentes, un 30% no cumple sus metas, aunque gran parte de ellos han presentado propuestas de compensación. En el caso de las fuentes nuevas o existentes ampliadas, un 15% ha presentado los antecedentes para acreditar el cumplimiento de las exigencias de compensación.

19 Emisiones Disponibles versus Emisiones Actuales de NOx en Fuentes Fijas Meta 2007 t/año Meta 2010 t/año Emisión Actual t/año Diferencia 2007 t/año Diferencia 2010 t/año Calderas Existentes 2.432,61.817,81.402,8 -763,10-1.377,90 Calderas Nuevas 0 01.792,9 Procesos Existentes 3.288,92.455,62.568,2 375,70-457,60 Procesos Nuevos 0 0345,0 TOTAL5.721,504.273,406.108,9-387,40-1.835,50

20 Resumen de compensaciones exigidas en el SEIA y su estado actual de cumplimiento

21 Aspecto Positivo c/r a Congelamiento de Emisiones Aspecto Negativo c/r a Operación del Sistema

22 Sistema de Santiago Enfoque Híbrido Predominio enfoque Tipo “Credit Based”

23 1. Sobreasignación inicial de permisos de emisión para calderas industriales. 2. La ausencia de claridad acerca de aspectos institucionales de importancia para un adecuado funcionamiento. 3. Una serie de reglas que obstaculizan las transacciones. 4.Restricciones presupuestarias 5.Monitoreo con dificultades 6.Ausencia de automatización de procedimientos Dificultades de Implementación Diagnóstico A diferencia de otros sistemas operativos en el mundo, las compensaciones no han sido el motor de un cambio tecnológico

24 Condiciones para adecuada implementación ? Enfoque “Cap and Trade”Mayor Eficiencia Diferencias de fondo c/r a experiencia internacional exitosa Ley de bonos buscó suplir algunas de esas deficiencias La Autoridad ha reconocido en el envío del Proyecto de Ley de Nueva Institucionalidad Ambiental, la necesidad de optimizar una serie de aspectos principalmente asociados a la fiscalización

25 ESTADO DE AVANCE PROPUESTA DE REDISEÑO

26 Componente críticos de diseño e implementación de un sistema “Cap and Trade” 1) Enfoque y aplicabilidad 2) Determinación del techo de emisiones y distribución de permisos. 3) Reglas / Procedimientos de Transacción y Uso de los permisos 4) Institucionalidad 5) Monitoreo de emisiones y verificación 6) Cumplimiento y fiscalización 7) Manejo computarizado de la información.

27 Situación Actual (Escenario de ajuste) CONTEXTO Transición a retorno Gas Natural Estabilización Progresiva de Transantiago Situación de Transición próximos 2 años Nueva Institucionalidad Ambiental Norma de Calidad del Aire PM2,5 Capacidad de seguimiento y control optimizada coincidente con implementación de regulación más eficiente, coherente y aplicable Primera Fase: Optimización y Simplificación Operacional Segunda Fase: Cap & Trade Avances Definiciones Internacionales para el Control del Cambio Climático Situación Proyectada 2012 en adelante

28 Etapas de implementación ETAPA 1: Optimización de la operatoria de las compensaciones de emisiones vigentes ETAPA 2: Implementación de un sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and trade” ETAPA 3: Optimización de la operatoria del sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and Trade” Propuesta de Rediseño

29 1. Enfoque y aplicabilidad

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31 MP10 103,3 µg/m3 69,7 µg/m3 (1989)(2006) Reducción: 32,5% ó 33,6 µg/m3 68,8 µg/m3  31,3 µg/m3 Reducción: 54,5% 34,5 µg/m3  38,4 µg/m3 Aumento: 11,3% MP2.5 Fracción Gruesa

32 CONSIDERACIONES SOBRE LA SITUACION ATMOSFERICA DE SANTIAGO Focalización en el control de precursores de MP fino Mantener exigencias de compensación de MP directamente emitido (pero eliminando el polvo resuspendido) Aerosoles secundarios (SOx y NOx) COV implica alta complejidad y heterogeneidad de compuestos.

33 ComponenteEtapas de implementación ETAPA 1: Optimización de la operatoria de las compensaciones de emisiones vigentes ETAPA 2: Implementación de un sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and trade” ETAPA 3: Optimización de la operatoria del sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and Trade” 1. Enfoque y aplicabilidad 1.Limitación de contaminantes regulados a PM10, NO2 y SO2. 2.Desarrollo de estudios para evaluación de alcance de condición de saturación/latencia dentro de la Región Metropolitana. Estudio de adecuación Sistema Cap and Trade a PM2,5 y gases adicionales a NO2 y SO2. Evaluación de extensión del Sistema al Control de Compuestos Orgánicos. Propuesta de Rediseño

34 Concentraciones Composición química Toxicidad

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36 Las capacidades y recursos existentes hoy en el Ministerio de Transportes permiten la incorporación de fuentes móviles a un sistema tipo Cap and Trade. La Coordinación General de Transportes de Santiago puede asumir la responsabilidad en lo concerniente a la incorporación de las flotas de transporte público licitado [Transantiago] como fuentes participantes con permisos asignados. Asimismo, el 3CV puede jugar un rol de importancia en la certificación de reducción de emisiones voluntarias para la generación de créditos de reducción de emisiones.

37 2. Determinación del techo de emisiones y distribución de permisos.

38 Simplificación Regulación Actual Avances en condiciones de Monitoreo Nuevo Escenario de Asignación (posibilidad de asignación más ajustada)

39 ComponenteEtapas de implementación ETAPA 1: Optimización de la operatoria de las compensaciones de emisiones vigentes ETAPA 2: Implementación de un sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and trade” ETAPA 3: Optimización de la operatoria del sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and Trade” 2. Determinación del techo de emisiones y distribución de permisos. 1.Recálculo de emisiones de flotas de buses tras implementación definitiva de Transantiago. 2.Eliminación de exigencias de compensación de polvo resuspendido. 3.Eliminación de exigencias de compensación de emisiones indirectas a proyectos que ingresan al SEIA. 1.Nueva asignación a calderas, procesos y buses licitados [considerando posibles nuevos escenarios normativos] 2.Modificación de la nomenclatura, de manera de terminar con la categoría de fuentes nuevas. 3.Formato de asignación en base a series administradas electrónicamente. Propuesta de Rediseño

40 3. Reglas / Procedimientos de Transacción y Uso de los permisos

41 Flujograma de Procesos Programa Compensación de Emisiones - ASRM

42 Flujograma de Procesos Fiscalización Programa Compensación de Emisiones - ASRM

43 Contaminante Emisión máxima ton/año MP1010 CO100 NOx50 COV100 SOX150 Decreto Supremo Nº58/03, 2004

44 Flujograma de Procesos Proyectos SEIA con Compensación de Emisiones – CONAMA RM

45 Flujograma de Procesos Fiscalización Proyectos SEIA con Compensación de Emisiones – CONAMA RM

46 Flujograma de Procesos Programa de Compensación de Emisiones – CONAMA RM (propuesto)

47 Aspectos críticos: ASRM Restricciones de recursos y de personal (disponibilidad y entrenamiento) Falta automatización CONAMA RM Dificultades en gestión de exigencias de compensación Falta automatización En general: Dificultades / falta de precisiones en plazos y sanciones

48 Programa de Reducción de emisiones voluntarias Objetivo: aumentar la oferta de reducciones de emisiones (Generación de Créditos). Reducciones por debajo de la meta asignada, y que sean cuantificables, permanentes y fiscalizables. Cierre Industrial Restricción de horas de producción. Tecnología de Abatimiento Cambio de combustible Uso de nuevas tecnologías Programas de incentivo recambio tecnológico en fuentes de área Programa de reducción fuentes móviles como:  Retiro de vehículos  Buses de baja emisión  Vehículos de emisión cero  Tecnología de control de emisión

49 Sector Emisión grupo fuentes Costo reducción [Ton MP/año][US$/ton MP] Fuentes fijas Calderas diesel Conversión de calderas de diesel a GN18Ahorro PanaderíasConversión de hornos de diesel a GN18,2Pendiente Procesos industrialesPendiente Grupos electrógenosPost tratamiento de emisiones17,2 20.000 Fuentes Móviles Vehículos comerciales diesel Retiro acelerado de vehículos 215 39.000 Post tratamiento en vehículos livianos y medianosPendiente Transporte escolar Retiro acelerado de vehículos 39 39.000 Post tratamiento en vehículos livianos y medianosPendiente Camiones Pre Euro Retiro acelerado de vehículos 356 15.400 Compra de vehículos pesados, o motores, de baja emisiónPendiente Euro 1 Post tratamiento de emisiones en vehículos pesados200 DPF: 27.400 DOC: 15.400 Euro 2 Post tratamiento de emisiones en vehículos pesados89 DPF: 27.400 DOC: 15.400 Buses privados Retiro acelerado de vehículos 18 27.800 Post tratamiento de emisiones en vehículos pesados DPF: 27.400 DOC: 15.400 Fuentes grupales Calefacción a leñaSustitución por calefacción GLP250 - 600 2.675

50 Formulario Estandarizado para generación de créditos de reducción de emisiones. Proceso de discusión equivalente a Comité Técnico, plazos, adendas y Resolución de la COREMA. Resolución Estandarizada de la Autoridad Ambiental para el reconocimiento de créditos de reducción de emisiones [establece la equivalencia de tales créditos a permisos] Creación de un Registro de Créditos de Reducción de Emisiones. Transformación de los créditos de reducción de emisiones en permisos de emisión (en una tercera fase : obligatoriedad de disponibilidad de permisos para poder operar). Publicación de las Resoluciones en sitio web de CONAMA como referentes para otros proyectos que deseen utilizarles. “Programa de reducción de emisiones voluntarias” (Formato “Credit Based” como apoyo a un programa “Cap and Trade”

51 La serie de definiciones (EDI, EDP, EDD) Las diferenciaciones establecidas para distinguir entre fuentes nuevas para distintos períodos de tiempo. Las definiciones que discriminan entre fuentes nuevas y emisiones incrementales (también entendidas como nuevas) para fuentes existentes. Los distintos niveles de exigencias de compensación de emisiones (100%, 120% y 150%) para distintas definiciones de fuentes nuevas. La forma en que se castigan las transacciones (producto de indefiniciones en el Plan de Descontaminación) Las diferencias entre asignaciones en diferentes unidades (Kg/día) v/s ton/año dificultan la comprensión del sistema, desincentivan las transacciones y tornan extremadamente engorroso el seguimiento del cumplimiento de las exigencias a la autoridad. Recomendaciones de simplificaci ó n de Nomenclatura y Procedimientos para implementaci ó n de Sistema Tipo “ Cap and Trade ”.

52 Asignación a Largo Plazo [al menos 15 años] Termina con perpetuidad sistema actual [Ref. arriendo no aplica sin sanciones]

53 ComponenteEtapas de implementación ETAPA 1: Optimización de la operatoria de las compensaciones de emisiones vigentes ETAPA 2: Implementación de un sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and trade” ETAPA 3: Optimización de la operatoria del sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and Trade” 3. Reglas / Procedimie ntos de Transacción y Uso de los permisos 1.Enfoque en sistema Credit Based pero con procedimientos simplificados para la operatoria del sistema para fuentes estacionarias. 2.Homogeneización de unidades de transacción 3.Limitación de tasas de compensación a 100% 4.Eliminación de caducidad 5.Claridad en forma de hacer exigibles los % de compensación 1.Expansión de oferta de permisos mediante implementación de Programa de Generación de Créditos de reducción de emisiones (CREs). 2.Disponibilidad de fondos adicionales (recursos económicos) para desarrollo de (CREs) [Ref: Transantiago] 3.Procedimiento de aprobación de programas de compensación de emisiones coherente con nueva institucionalidad ambiental. 1.Autorizaciones de operación ligadas a disponibilidad de permisos (basados en compra o generación a partir de créditos). 2.Apertura a participación de actores distintos de fuentes. 3.Incorporación de subastas para la entrega de señales de precios 4.Desarrollo de Brokers/Traders 5.Incorporación de banking/Borrowing Propuesta de Rediseño

54 4. Institucionalidad

55 Institucionalidad Ambiental para el Sistema de Compensación de Emisiones vigente en la Región Metropolitana de Santiago

56 ComponenteEtapas de implementación ETAPA 1: Optimización de la operatoria de las compensaciones de emisiones vigentes ETAPA 2: Implementación de un sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and trade” ETAPA 3: Optimización de la operatoria del sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and Trade” 4. InstitucionalidadConcentrar el rol del Ministerio de Salud en un adecuado y confiable monitoreo de las emisiones Aprovechar elementos nueva institucionalidad Redefinir Proyecto de Permisos de Emisión Transables

57 5. Monitoreo de emisiones y verificación

58 Incorporar progresivamente, métodos de medición representativos de una condición real de operación. Mejorar la confiabilidad de las mediciones. Emisiones MP / Gases : Usar el flujo de gas de escape y una curva de correlación con las emisiones. El flujo puede medirse directamente con un flujómetro Para desarrollar la curva de correlación, cada fuente mediría concentraciones de MP10 a 3 o 4 cargas representativas de el /los combustible(s) que pueden ser utilizados. Usando la curva de correlación, la fuente y/o reguladores pueden encontrar las concentraciones apropiadas basados en el nivel de carga y multiplicando por el flujo medido o calculado. En vez de cálculos una vez al año, esta aproximación permitiría cálculos de emisiones diarios e incluso horarios, razonablemente representativos de emisiones reales. Grandes Fuentes: Monitoreo continuo de emisiones Fuentes de menor tamaño: Aproximarse a condición real de operación

59 QC/QA Mediciones: Referencia: Lineamientos ASTM D 7036-04 ISO 17025. (Práctica estándar para la competencia de entidades de muestreo de emisiones atmosféricas) Organización y gerenciamiento (Incluye QAQC, jerarquías de roles). Control de documentos (Sistemas de calidad para archivo). Sistema de calidad, auditoría y revisión (Generación de un manual de calidad, auditorías internas y externas). Personal (Participación de individuos calificados. Por ejemplo, por lo menos 1 año de experiencia en muestreo). Lugar y ambiente de trabajo acorde con muestreo Equipamiento y materiales de referencia con calibraciones sistemáticas Trazabilidad y calibración de las mediciones. Cada medición debe tener documentado calibraciones de instrumentos usados. Métodos de testeo. Plan de testeo (protocolos), incluyendo incerteza. Manipulación de material de muestreo y calibración. Métodos de Almacenamiento y formas de reporte de modificaciones. Registros. Procedimientos para manejo y archivo de registros técnicos y de calidad. Informes. Lista de elementos que debe contener el informe o certificado. Sub-contratación de servicios. Certificación de experiencia del subcontratador Apoyo externo y suministros (Procedimientos de compra, recepción y almacenamiento de materiales [revisión de certificados de calidad]). Identificación y control de trabajo bajo no-conformidad Identificación de responsabilidades y acciones correctivas. Establecimiento políticas para implementar acciones correctivas.

60 Sistema Actual: No se consideran aspectos de importancia como el manejo de las no conformidades, su reporte y como se deben ejecutar acciones correctivas. Debilidad en desarrollo de auditorías, ya sean internas o externas a estos Laboratorios [ej. Intercomparación] Necesidad de considerar un sistema por el cual el mismo Ministerio de Salud se acredita como laboratorio certificador de terceros.

61 ComponenteEtapas de implementación ETAPA 1: Optimización de la operatoria de las compensaciones de emisiones vigentes ETAPA 2: Implementación de un sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and trade” ETAPA 3: Optimización de la operatoria del sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and Trade” 5. Monitoreo de emisiones y verificación Mejora del monitoreo: 1.Calderas: Instrumentación para seguimiento de variables operacionales. 2.Procesos: Monitoreo Continuo de emisiones (CEM) (Ref. Exigencias SEIA) 3.Buses: Instrumentación de seguimiento de variables operacionales. 4.Mayores recursos y definición de glosa presupuestaria. 5.Entrenamiento y formación Adecuación a nueva institucionalidad

62 6. Cumplimiento y fiscalización

63 Aspectos de diseño: Determinación de los períodos de cumplimiento que se establezcan para las fuentes participantes y su contraste con los objetivos de reducción de emisiones establecidos. Asignación inicial que considere un horizonte de al menos 15 años, con períodos de 5 años para el establecimiento de escalones de reducción o ajuste de permisos de emisión. Evaluar electrónicamente que las emisiones declaradas no excedan la cantidad de permisos disponibles. [Ref. ATS]. Rediseño del sistema sancionatorio. Ref: Discusión multas en proyecto de nueva institucionalidad. Definición de las multas tiene como referencia los precios de los permisos, de manera de aplicar multas por ton/año excedida en un valor superior al que correspondería por la compra de los permisos. En adición; la obligatoriedad de proveer permisos (o de utilizar créditos, convertibles en permisos, a partir del aprovechamiento de Programas de Reducción de Emisiones para fuentes voluntarias) se mantiene. Reglas claras y con suficiente antelación pueden conducir a formatos equivalentes a multas automáticas Consideración de descuento en período siguiente.

64 ComponenteEtapas de implementación ETAPA 1: Optimización de la operatoria de las compensaciones de emisiones vigentes ETAPA 2: Implementación de un sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and trade” ETAPA 3: Optimización de la operatoria del sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and Trade” 6. Cumplimiento y fiscalización Aplicación nueva institucionalidad ambiental Desafío de avanzar a formato equivalente Acid Rain Program

65 7. Manejo computarizado de la información.

66 Airviro como plataforma

67 ComponenteEtapas de implementación ETAPA 1: Optimización de la operatoria de las compensaciones de emisiones vigentes ETAPA 2: Implementación de un sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and trade” ETAPA 3: Optimización de la operatoria del sistema de transacción de emisiones tipo “Cap and Trade” a)Manejo computarizado de la información. Automatización de la administración de la información Declaración de emisiones electrónica e implementación de formato ATS

68 Consideraciones respecto del Cambio Climático Dificultades Implementación MDL (burocracia / adicionalidad) Potencial evolución a un Sistema Cap and Trade Global Progresiva importancia del rol que juega el Carbón Elemental en el cambio climático Cuestionamientos Implementación un nuevo sistema tiene el potencial de sentar las bases para un seguimiento sistemático de las emisiones de CO 2 -e en el marco de un formato “Cap and Trade”

69 Accountability is the pre-requisite for flexibility Mr. Jeremy Schreifels Senior Policy Analyst Clean Air Markets Division, US - Environmental Protection Agency, Washington DC

70 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Proyecto Transporte Sustentable y Calidad del Aire para Santiago Jorge Cáceres Tonacca Director Centro Mario Molina Chile jcaceres@cmmolina.cl www.cmmolina.cl 28 de mayo de 2009 Estudio “Diseño Integral de un Sistema de Compensación de Emisiones Atmosféricas para la Región Metropolitana de Santiago”