MÁSTER ABOGACÍA MODULO II DERECHO PÚBLICO II

Presentación del tema: "MÁSTER ABOGACÍA MODULO II DERECHO PÚBLICO II"— Transcripción de la presentación:

1 PRINCIPIOS GENERALES DERECHO SANCIONADOR ÁMBITO PAC Y DERECHOS DEL CIUDADANO
MÁSTER ABOGACÍA MODULO II DERECHO PÚBLICO II Fernando Bertrán Girón. Abogado del Estado

2 ¿Procedimiento administrativo común?
1.- Se pretende unificar en un solo procedimiento administrativo todos los procedimientos que regulaba la L.30/1992. Como consecuencia de ello, tanto el procedimiento sancionador como el de responsabilidad patrimonial se regulan dentro de las normas previstas para el procedimiento administrativo común. Se “separa” el régimen de ambas instituciones, dado que sus principios se recogen en la Ley 40/2015. Quedan derogados los Reglamentos que regulaban ambos procedimientos, pasando buena parte de sus normas al texto de la L.39/2015 sin que, dada la amplitud de la regulación sea esperable un desarrollo reglamentario “general” de la norma. Exposición de Motivos de la Ley 39/2015: “entre sus principales novedades destaca que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común. Este planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue esta Ley, la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. De acuerdo con la sistemática seguida, los principios generales de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en cuanto que atañen a aspectos más orgánicos que procedimentales, se regulan en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público”. 2.- Se pretende potenciar el carácter “común” del procedimiento mediante previsión legal expresa, que acota asimismo el posible desarrollo reglamentario del mismo. Art.1.2 Ley 39/2015: Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.

3 ¿Procedimiento administrativo común? (II)
3- A pesar de ello, tendremos que valorar la existencia de materias objetivamente excluidas de la aplicación directa de la Ley (disposición adicional primera de la L.39/2015) 1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales. 2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley: a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa. b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo. c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería. d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.

4 Principio de legalidad (art.25 Ley 40/2015)
1.- Garantía esencial del ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración, reconocido constitucionalmente (art.9.3 de la CE). 2.- Regulada actualmente en el art.25 de la Ley 40/2015: La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio, que será el PAC con las singularidades indicadas en cada caso por la norma 3.- Principios extensibles al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo (Novedad de la Ley) 4.- Principios no extensibles al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas (aplicación Ley 33/2003 de Patrimonio de las AA.PP y Ley 9/2017, de contratos del sector público).

5 Principio de irretroactividad: su excepción en las disposiciones sancionadoras favorables
1.- Principio reconocido en la CE: art.9.3. Recogido igualmente en nuestro Derecho Penal (art.2 del CP). 2.- En el ámbito administrativo sancionador, este principio está garantizado por el artículo 26 de la L.40/2015: Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición. Este último inciso es una novedad de la Ley 40/2015 que clarifica el alcance material del precepto (tipo, sanción y plazos de prescripción) como el alcance temporal, dado que se aplica a toda sanción pendiente de cumplimiento al producirse el cambio normativo, podría extenderse a las sanciones que e´stén siendo objeto de revisión jurisdiccional.

6 El principio de tipicidad: artículo 27 Ley 40/2015
1.- Reconocimiento constitucional: art.25 de la CE. 2.- Desarrollo normativo: art.27 de la Ley 40/2015: 1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril ( RCL 1985, 799 y 1372) . Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves. 2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley. 3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes. 4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.

7 Principio de responsabilidad y principio de culpabilidad: (I)
1.- Sujetos responsables (art.28.1 y 28.3 L.40): las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos. En el ámbito sancionador se amplía el ámbito de eventuales a infractores a entes sin personalidad si así lo prevé la norma (ejemplo en materia tributaria). No existe en el ámbito sancionador la transferencia de responsabilidad de la persona jurídica a la persona física. Ante la concurrencia de varios infractores indica la norma (art.28.3) que cuando “corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable” 2.- Inexistencia de responsabilidad objetiva (art.28.1 L.40). No es posible exigir responsabilidad sin un comportamiento doloso o culposo del infractor, atendiendo al inciso final del art.28.1 que sustituye el concepto de “simple inobservancia” por el de dolo o culpa, característico del derecho penal. No existe responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador.

8 Principio de responsabilidad y principio de culpabilidad: (II)
3.- Obligaciones de reposición e indemnización de daños y perjuicios (art.28.2 de la Ley 40/2015). Sin perjuicio del ejercicio de la potestad sancionadora, se establece su compatibilidad con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. Novedad importante de la Ley es que precisa específicamente que “De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”. 4.- Comisión por omisión (art.28.4 de la Ley 40/2015): Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas. La ley 30/1992 únicamente preveía únicamente la responsabilidad solidaria o subsidiaria pero no la tipificación de una verdadera comisión por omisión del deber de vigilancia respecto de quienes se encuentran en situación de dependencia o vinculación de terceros (culpa in vigilando, similar a uno de los supuestos que se establecen en el Código Penal respecto de la responsabilidad de las personas jurídicas).

9 Principio de proporcionalidad (art.29)
Además de recordar la norma que las sanciones administrativas no pueden implicar la privación de libertad (art.25 CE), incide especialmente en la necesidad de observar el principio de proporcionalidad en la imposición de sanciones. Los criterios a observar y a motivar por la Administración son los siguientes: a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad. Novedosa la mención al grado de culpabilidad, posibilidad de atenuar la responsabilidad ante las infracciones culposas frente a las dolosas. b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora. Criterio novedoso. Es necesario no confundirlo ni con el concepto de infracción continuada ni con el de reincidencia. c) La naturaleza de los perjuicios causados. d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa. El inciso final completa la redacción anterior del precepto. Sanción inferior en grado: Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior Concurrencia de conductas sancionables (principio de consunción): Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida. Infracción continuada. Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión. Ausencia de beneficio para el infractor: El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas

10 Principio del “non bis in idem” (art.31). Interpretación del TC.
1.- No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento. En todo caso, con independencia de lo establecido en la norma, es necesario destacar la preferencia de la jurisdicción penal sobre el ámbito administrativo y la doctrina del TC (por todas STC 2/2003 de 16 de enero). No se prohíbe el “doble reproche aflictivo” sino la reiteración sancionadora de los mismos hechos con el mismo fundamento padecida por el mismo sujeto (ojo diferencia entre el responsable penal persona física y el responsable administrativo (persona jurídica). 2. Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción. Nuevo inciso, quizá hubiera sido más correcta su ubicación entre las normas relativas al principio de proporcionalidad, dado que no existe la triple identidad y se refiere a la gradación de la sanción. 3. En todo caso, siempre existirá vinculación a los hechos que se declaren probados en el procedimiento penal, en virtud del principio de preferencia de la jurisdicción penal (arts. 10 y 43 LOPJ).

11 Aspectos esenciales de la regulación de la prescripción (art.30).
1.- Plazos de prescripción. Salvo lo establecido en las normas sectoriales, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año. 2.- “Dies a quo”. El plazo comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora. En la sanciones, el plazo se computa desde que es ejecutable la resolución sancionadora o ha transcurrido el plazo para impugnarla. En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso (novedad, “corrección” a la doctrina del Tribunal Supremo). 3.- “Dies ad quem”. Es necesario el inicio del procedimiento sancionador o de ejecución con conocimiento del interesado. Si cualquiera de ellos se paraliza durante un mes por causa no imputable al interesado se reanuda el cómputo. Importante: diferencia entre reiniciar el cómputo y reanudar el cómputo.

12 Derechos de los interesados en el PAC
Una de las novedades de la Ley 39/2015 es el establecimiento de un catálogo específico de derechos de los interesados en el PAC, complementario al que se establece con carácter general en la norma (art.53): a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos. Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan. b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste. d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas. e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2.

13 Derechos de los interesados en el procedimiento administrativo sancionador (art.53.2)
Además, se reconocen de forma específica los siguientes derechos a los presuntos responsables en el procedimiento sancionador: a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia. Inciso que pretende asegurar en el procedimiento sancionador el principio acusatorio característico de todo proceso penal. b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Igualmente este inciso traslada el derecho a la presunción de inocencia al procedimiento administrativo sancionador, de tal suerte que deberá acreditarse la responsabilidad del interesado en el procedimiento administrativo para que pueda dictarse resolución imponiendo sanciones administrativas.

14 Breve referencia al plazo del procedimiento sancionador y a las consecuencias de la falta de resolución en el mismo 1º.- La Ley 39/2015 no contiene regla específica alguna que establezca un plazo singular de resolución para la tramitación del procedimiento sancionador (diferencia con el art.20.6 RD 1398/1993, hoy derogado). 2º.- Dicho “silencio” conlleva la aplicación, con carácter general y sin perjuicio de lo indicado en la normativa especial, del art.21.3 L.39/2015. El plazo es de tres meses y se contará desde la fecha del acuerdo de incoación del procedimiento. 3º.- El plazo se podrá “suspender” en los casos establecidos en el art.22 L.39/2015. La suspensión, una vez finalicen las causas o plazos establecidos en la norma, no determina el reinicio del cómputo del plazo de tres meses sino su reanudación. Se interrumpirá el plazo asimismo cuando el “procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado”. 4º.- Tratándose de un procedimiento iniciado de oficio de carácter sancionador, el transcurso del plazo de tres meses determinará la CADUCIDAD del mismo (art.25.1.b Ley 39/2015) con los efectos del art.95 de la Ley.

15 Caducidad vs prescripción
1º.- La prescripción afecta al derecho y la caducidad, en el PAC, al procedimiento administrativo. 2º.- La prescripción supone la extinción del derecho y, en el caso de infracciones/sanciones, impide a la Administración ejercer el “ius puniendi” respecto de hechos/infracciones prescritas y al administrador interesar el reconocimiento de sus derechos/facultades. 3º.- La caducidad no impide a la Administración ejercer su “ius puniendi” o ejercer sus potestades administrativas. Artículo 95 de la Ley 39/2015: “La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado”.