Gestión Parlamentaria del Presupuesto para Resultados en el Desarrollo Dr. Juan Belikow PRODEV Diálogo Regional de Política Washington – 7 de mayo de 2007.

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1 Gestión Parlamentaria del Presupuesto para Resultados en el Desarrollo Dr. Juan Belikow PRODEV Diálogo Regional de Política Washington – 7 de mayo de 2007

2 2 Contribución del Parlamento a la Efectividad en el Desarrollo: Asegura la continuidad de las políticas de desarrollo – de largo plazo, por definición – más allá de la administración de turno Asegura la continuidad de las políticas de desarrollo – de largo plazo, por definición – más allá de la administración de turno Supervisa la coherencia y consistencia entre los servicios, resultados e impactos que pretenden lograr los proyectos, programas, estrategias y políticas de desarrollo implementadas por el Poder Ejecutivo Supervisa la coherencia y consistencia entre los servicios, resultados e impactos que pretenden lograr los proyectos, programas, estrategias y políticas de desarrollo implementadas por el Poder Ejecutivo Ofrece una mayor legitimidad y equidad de la asignaciones de los recursos para el desarrollo Ofrece una mayor legitimidad y equidad de la asignaciones de los recursos para el desarrollo Garantiza la transparencia y, consecuentemente, una mejor gestión pública de los proyectos y políticas de desarrollo Garantiza la transparencia y, consecuentemente, una mejor gestión pública de los proyectos y políticas de desarrollo

3 3 Rol del Congreso en el Desarrollo La representación de la voluntad de los ciudadanos, especialmente en asuntos de bienestar La representación de la voluntad de los ciudadanos, especialmente en asuntos de bienestar La formulación de un marco normativo conforme a las nuevas circunstancias y realidades La formulación de un marco normativo conforme a las nuevas circunstancias y realidades Ejercer el control sobre y ser contrapeso de los otros dos Poderes del Estado Ejercer el control sobre y ser contrapeso de los otros dos Poderes del Estado La activa participación en la asignación efectiva de los recursos públicos, es decir, en el proceso presupuestario La activa participación en la asignación efectiva de los recursos públicos, es decir, en el proceso presupuestario El Parlamento tiene un rol significante en materia de desarrollo y la democracia le ha asignado cuatro mayores funciones:

4 4 El Rol Presupuestario del Congreso El rol presupuestario del Parlamento no puede ser sustraído o separado del marco de sus relaciones generales con el Gobierno El rol presupuestario del Parlamento no puede ser sustraído o separado del marco de sus relaciones generales con el Gobierno El Poder Legislativo no puede ser independiente en materia presupuestaria si es subordinado/dependiente en otros temas (asesoramiento técnico) El Poder Legislativo no puede ser independiente en materia presupuestaria si es subordinado/dependiente en otros temas (asesoramiento técnico) La expansión de la independencia legislativa en materia presupuestaria constituye un cambio fundamental en el sistema político La expansión de la independencia legislativa en materia presupuestaria constituye un cambio fundamental en el sistema político La independencia legislativa en materia presupuestaria abre las puertas al aumento de su conflictividad con el gobierno La independencia legislativa en materia presupuestaria abre las puertas al aumento de su conflictividad con el gobierno La independencia legislativa en materia presupuestaria pone en riesgo la disciplina fiscal y la sostenibilidad si no es acompañada por medios que aseguren decisiones presupuestarias prudentes La independencia legislativa en materia presupuestaria pone en riesgo la disciplina fiscal y la sostenibilidad si no es acompañada por medios que aseguren decisiones presupuestarias prudentes

5 5 Presupuestación y Asignación (appropriation): dos roles fundamentales pero distintos El Gobierno elabora el Presupuesto, y el Parlamento vota su aprobación (asignación) El Gobierno elabora el Presupuesto, y el Parlamento vota su aprobación (asignación) La aprobación del Presupuesto (asignaciones, appropriation) es un instrumento de control: limita el monto de los gastos. La aprobación del Presupuesto (asignaciones, appropriation) es un instrumento de control: limita el monto de los gastos. El Presupuesto es un instrumento de política: define el enfoque, alcances y objetivos del gobierno El Presupuesto es un instrumento de política: define el enfoque, alcances y objetivos del gobierno Cuando el Congreso aumenta su rol presupuestario, no altera formalmente la manera en que vota las asignaciones Cuando el Congreso aumenta su rol presupuestario, no altera formalmente la manera en que vota las asignaciones Cuando el Congreso asume responsabilidades presupuestarias, debe adoptar mecanismos que aseguren la consistencia de las asignaciones con el presupuesto (la coherencia entre políticas y gastos) Cuando el Congreso asume responsabilidades presupuestarias, debe adoptar mecanismos que aseguren la consistencia de las asignaciones con el presupuesto (la coherencia entre políticas y gastos) Para incrementar su rol presupuestario el Congreso debe: Para incrementar su rol presupuestario el Congreso debe: a)estar adecuadamente informado en materia económica y fiscal, b)tener acceso a los datos y el análisis de los objetivos y avances de cada programa o proyecto, y c)participar del establecimiento de metas de desempeño y de la revisión de los resultados

6 6 Implementando un presupuesto correcto En la revisión del Presupuesto el Congreso debe considerar 3 cuestiones básicas: Disciplina Fiscal: A la luz del contexto económico, las necesidades del desarrollo del país y la capacidad de recaudación tributaria del Gobierno, ¿son los ingresos y los gastos así como los superávit o déficit adecuados? Disciplina Fiscal: A la luz del contexto económico, las necesidades del desarrollo del país y la capacidad de recaudación tributaria del Gobierno, ¿son los ingresos y los gastos así como los superávit o déficit adecuados? Asignación efectiva: ¿Son correctas las prioridades que establece el gobierno para construir el país, a través de las estrategias de desarrollo planteadas y la consecución de los objetivos planificados? Asignación efectiva: ¿Son correctas las prioridades que establece el gobierno para construir el país, a través de las estrategias de desarrollo planteadas y la consecución de los objetivos planificados? Servicios eficientes: ¿Está proveyendo el Gobierno servicios públicos eficientes y accesibles, ofreciéndoles a los ciudadanos valor a cambio de su dinero? Servicios eficientes: ¿Está proveyendo el Gobierno servicios públicos eficientes y accesibles, ofreciéndoles a los ciudadanos valor a cambio de su dinero?

7 7 El Congreso refuerza la disciplina fiscal cuando … Toma decisiones de mediano plazo (3 a 5 años) en materia de recaudaciones y gastos Toma decisiones de mediano plazo (3 a 5 años) en materia de recaudaciones y gastos Establece (o revisa) los objetivos fiscales y/o los constreñimientos de los totales presupuestales antes de intervenir en asuntos de recaudaciones o erogaciones específicas (renglones) Establece (o revisa) los objetivos fiscales y/o los constreñimientos de los totales presupuestales antes de intervenir en asuntos de recaudaciones o erogaciones específicas (renglones) Impone que los agregados presupuestales aprobados sean Impone que los agregados presupuestales aprobados sean a)vinculantes para el/los próximo/s año/s (presupuesto/s) e b)indicativos para los años subsiguientes Divide el tratamiento del Presupuesto en dos etapas: Divide el tratamiento del Presupuesto en dos etapas: a)una etapa marco que estipula valores de asignaciones globales y sectoriales, y b)una etapa de estimaciones para el voto de asignaciones específicas Distribuye los agregados presupuestales entre los sectores y vela por las reglas que limitan los montos de las erogaciones de cada sector para que se ajusten a los totales autorizados Distribuye los agregados presupuestales entre los sectores y vela por las reglas que limitan los montos de las erogaciones de cada sector para que se ajusten a los totales autorizados

8 8 El Congreso promueve efectividad de asignaciones cuando … Revisa los impactos del desarrollo y/o estimula al Gobierno a evaluar la efectividad del desarrollo Revisa los impactos del desarrollo y/o estimula al Gobierno a evaluar la efectividad del desarrollo Divida la labor presupuestaria en dos etapas: Divida la labor presupuestaria en dos etapas: a)La etapa política que considera las prioridades en el desarrollo y las asignaciones sectoriales, y b)La etapa de estimaciones y análisis en la que vota las asignaciones anuales La etapa política se orienta hacia un horizonte de mediano plazo. La etapa de estimaciones y análisis se focaliza sobre el año subsiguiente. La etapa política se orienta hacia un horizonte de mediano plazo. La etapa de estimaciones y análisis se focaliza sobre el año subsiguiente. Considera el impacto que sobre el desarrollo tendrá las políticas presupuestarias propuestas y adoptadas, específicamente en términos de impacto geográfico y de inversiones en capital humano y material Considera el impacto que sobre el desarrollo tendrá las políticas presupuestarias propuestas y adoptadas, específicamente en términos de impacto geográfico y de inversiones en capital humano y material Considera el impacto del Presupuesto sobre la reducción de la pobreza y su consistencia con las estrategias, planes y programas del Gobierno en materia de reducción de pobreza y de desarrollo Considera el impacto del Presupuesto sobre la reducción de la pobreza y su consistencia con las estrategias, planes y programas del Gobierno en materia de reducción de pobreza y de desarrollo Ve en el Presupuesto una herramienta de desarrollo nacional y no meramente un medio para el financiamiento de las obligaciones y las operaciones del Gobierno Ve en el Presupuesto una herramienta de desarrollo nacional y no meramente un medio para el financiamiento de las obligaciones y las operaciones del Gobierno

9 9 El Congreso mejora la efectividad de los servicios cuando … Se enfoca en resultados (impactos) y servicios mas que en productos y su proceso de generación. Este salto cualitativo otorga a las unidades de gastos una mayor libertad de maniobra en materia de gestión de recursos Se enfoca en resultados (impactos) y servicios mas que en productos y su proceso de generación. Este salto cualitativo otorga a las unidades de gastos una mayor libertad de maniobra en materia de gestión de recursos Especifica o revisa el desempeño anual en la gestión de los recursos. Especifica o revisa el desempeño anual en la gestión de los recursos. Asegura que los cambios en las asignaciones se correspondan con cambios en la calidad o cantidad de los servicios Asegura que los cambios en las asignaciones se correspondan con cambios en la calidad o cantidad de los servicios Compara el desempeño y los niveles de los servicios actuales con los deseado (metas) Compara el desempeño y los niveles de los servicios actuales con los deseado (metas) Le brinda a la sociedad civil la oportunidad de expresarse y aportar sobre el trabajo legislativo en materia presupuestaria Le brinda a la sociedad civil la oportunidad de expresarse y aportar sobre el trabajo legislativo en materia presupuestaria

10 10 Capacidades Presupuestarias del Congreso Problema: Para tomar decisiones presupuestarias informadas, es necesario tener acceso y manejo de datos confiables y su adecuado análisis que permita trabajar tanto sobre los programas y su desempeño, como sobre los costos de políticas presupuestarias alternativas Confianza en el Ministro de Finanzas: En la mayoría de los países de nuestra región las Legislaturas dependen del Ministro de Finanzas ya que no disponen de equipos técnicos en materia presupuestaria ni capacidad para adoptar un análisis independiente, lo que deriva, en la mayoría de los casos, en la adopción de los presupuestos del Gobierno con pocos o insustanciales cambios. Confianza en el Ministro de Finanzas: En la mayoría de los países de nuestra región las Legislaturas dependen del Ministro de Finanzas ya que no disponen de equipos técnicos en materia presupuestaria ni capacidad para adoptar un análisis independiente, lo que deriva, en la mayoría de los casos, en la adopción de los presupuestos del Gobierno con pocos o insustanciales cambios. Directrices de Partido: Algunos pocos países, donde prevalecen partidos dominantes, existen procesos de revisiones más sistemáticas de los Presupuestos a través del aparato partidario. Directrices de Partido: Algunos pocos países, donde prevalecen partidos dominantes, existen procesos de revisiones más sistemáticas de los Presupuestos a través del aparato partidario. Oficinas Parlamentarias de Presupuesto: En muy pocos países los Congresos disponen de un staff de expertos que proveen informaciones y análisis del Presupuesto presentado por el Ejecutivo y/o los costos de una legislación propuesta. En algunos de estos países, las oficinas recomiendan opciones de políticas. Oficinas Parlamentarias de Presupuesto: En muy pocos países los Congresos disponen de un staff de expertos que proveen informaciones y análisis del Presupuesto presentado por el Ejecutivo y/o los costos de una legislación propuesta. En algunos de estos países, las oficinas recomiendan opciones de políticas. Oficinas de Auditoria o Rendición de Cuentas: En los países donde los Congresos disponen de oficinas de Auditoría o Rendición de Cuentas propias, los auditores pueden ofrecer asesoramiento e informaciones sobre el Presupuesto, además de cumplir con sus responsabilidades naturales. Oficinas de Auditoria o Rendición de Cuentas: En los países donde los Congresos disponen de oficinas de Auditoría o Rendición de Cuentas propias, los auditores pueden ofrecer asesoramiento e informaciones sobre el Presupuesto, además de cumplir con sus responsabilidades naturales.

11 11 Impacto de la legislación sobre el Presupuesto Problema: La legislación suele afectar los ingresos y egresos futuros, aun cuando se adoptan independientemente del Presupuesto. Ante tales circunstancias, ¿cómo lograr un Congreso independiente y prudente al mismo tiempo? Pasos a seguir: 1. Establecer proyecciones de la línea base sobre futuros ingresos y egresos partiendo de la idea de que los programas y políticas actuales se mantengan inalteradas. 2. Prever circunstancias económicas que impactaran sobre futuros presupuestos (crecimiento, variación de precios, tasas de interés y de cambio, nivel de desempleo). Estas proyecciones deben abarcar 3 a 5 años. 3. Estimar la variación/cambio de futuros ingresos y egresos (i.e.: medidos en relación a la línea base y en comparación con un escenario en que esa legislación un fuera aplicada) que deriven de la adopción de la legislación propuesta o reglamentada. 4. Adjuntar la evaluación de impacto presupuestario a cada proyecto de ley o enmienda antes de someterla a consideración del pleno parlamentario. 5. Evaluar si la legislación propuesta es consistente con la política presupuestaria de mediano plazo.

12 12 Rol Presupuestario del Congreso – temas clave ¿Oficina presupuestaria propia o confiar en los datos y análisis provistos por el Gobierno? ¿Oficina presupuestaria propia o confiar en los datos y análisis provistos por el Gobierno? ¿Restricciones o libertad total para modificar el presupuesto? ¿Restricciones o libertad total para modificar el presupuesto? ¿Votar los agregados fiscales generales o solamente ingresos y egresos específicos? ¿Votar los agregados fiscales generales o solamente ingresos y egresos específicos? ¿Considerar presupuesto anual o también participar de las decisiones de mediano plazo? ¿Considerar presupuesto anual o también participar de las decisiones de mediano plazo? ¿Especificar objetivos y metas de desempeño o deben ser éstas prerrogativa exclusiva del Gobierno? ¿Especificar objetivos y metas de desempeño o deben ser éstas prerrogativa exclusiva del Gobierno? ¿Imponer procedimientos que aseguren la consistencia de la legislación relevante con su política presupuestaria o separar la legislación del Presupuesto? ¿Imponer procedimientos que aseguren la consistencia de la legislación relevante con su política presupuestaria o separar la legislación del Presupuesto? ¿Una Comisión de Presupuesto con jurisdicción amplia o responsabilidad compartida con las Comisiones Parlamentarias Sectoriales? ¿Una Comisión de Presupuesto con jurisdicción amplia o responsabilidad compartida con las Comisiones Parlamentarias Sectoriales?

13 Gracias Juan Belikow juanb@iadb.org