1 Heidi Berner PRESUPUESTOS POR RESULTADOS Y EL SISTEMA DE EVALUACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN: EL CASO CHILENO Primer Seminario Internacional.

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1 1 Heidi Berner hberner@fen.uchile.cl PRESUPUESTOS POR RESULTADOS Y EL SISTEMA DE EVALUACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN: EL CASO CHILENO Primer Seminario Internacional sobre Gestión para Resultados en Gobiernos Estaduales Octubre 2010 Washington – DC

2 2 PRESUPUESTOS POR RESULTADOS Y EL SISTEMA DE EVALUACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN: Caso Chileno Contenidos 1.¿Qué es Presupuestos por Resultados? 2.Sistema de Evaluación y Control de Gestión 3.Instrumentos de Monitoreo – Definiciones Estratégicas Indicadores de Desempeño 4.Evaluación de Programas – principales contenidos y requisitos 5.Mecanismos de Incentivo (Bono por Desempeño) 6.Conclusiones

3 3 1. ¿QUÉ ES PRESUPUESTOS POR RESULTADOS?  Objetivo:  Mejorar la eficiencia y eficacia del gasto público, vinculando la asignación y uso de los recursos con los resultados de gestión de las instituciones, utilizando sistemáticamente la información de desempeño para la toma de decisiones presupuestarias 1  No existe un modelo único respecto de la forma específica en que la información de desempeño es utilizada en el proceso presupuestario y cómo se vincula a la asignación de los recursos 1 Robinson, M. (Ed.) (2007). “Performance Budgeting: Linking Funding and Results”

4 4  Existen 3 categorías en las que la OCDE clasifica la manera de integrar la información de desempeño al proceso presupuestario y a la toma de decisiones (basada en las experiencias de los 32 países miembros):  Cuenta Pública (mayor transparencia y rendición de cuentas, incorporando información de desempeño al proceso presupuestario) 1. ¿QUÉ ES PRESUPUESTOS POR RESULTADOS?

5 5  Existen 3 categorías  Presupuesto Informado (información de desempeño es utilizada sistemáticamente para sustentar las decisiones presupuestarias, pero no necesariamente determina los montos de recursos asignados)  Fórmula Directa (No se encuentra en sistemas de alcance nacional, solo se aplica en sectores específicos, ej.: pago por alumno que asiste a clases) 1. ¿QUÉ ES PRESUPUESTOS POR RESULTADOS?

6 6  La definición de lo que es información de desempeño incluye:  Instrumentos de seguimiento  Evaluación de programas y políticas públicas  Los sistemas de seguimiento o monitoreo se centran en los resultados, principalmente a nivel de productos, a través de indicadores de desempeño  Las evaluaciones entregan además resultados de los programas en los beneficiarios, pudiendo incluir revisión de procesos de producción, la organización y el diseño de las distintas iniciativas 1. QUÉ ES PRESUPUESTOS POR RESULTADOS?

7 7 Por tanto, son 4 los elementos del Presupuestos por Resultados 4  Información Financiera y de Desempeño  Uso de información en la toma de decisiones sobre el presupuesto  Incentivos a los Gestores  Mayores Competencias 4 Marcel, M. (2009). “Presupuesto por Resultados: Moda Burocrática o Nuevo Paradigma en Gestión Pública”. En Efectividad en el Desarrollo y Gestión Presupuestaria por Resultados. Documentos presentados en las reuniones de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública del Diálogo Regional de Política, páginas 191 a 232. BID, PRODEV, Junio 2009 1. ¿QUÉ ES PRESUPUESTOS POR RESULTADOS?

8 8 4 los elementos del Presupuestos por Resultados  Información Financiera y de Desempeño  Implementación de Sistemas Integrados de Información Financiera  Existencia de información respecto de objetivos y resultados de desempeño de las instituciones públicas y sus programas  Requiere de la implementación de un sistema de seguimiento y evaluación 1. ¿QUÉ ES PRESUPUESTOS POR RESULTADOS?

9 9 4 los elementos del Presupuestos por Resultados  Uso de información en la toma de decisiones  Requiere de la implementación de un proceso de formulación del presupuesto que facilite el uso de información de desempeño generada por el sistema de seguimiento y evaluación  Requiere de la implementación de procedimientos regulares de entrega de información de desempeño generada por el sistema de seguimiento y evaluación para ser utilizada en la etapa de evaluación del ciclo presupuestario 1. ¿QUÉ ES PRESUPUESTOS POR RESULTADOS?

10 10 4 los elementos del Presupuestos por Resultados  Incentivo a Gestores  Existencia de mecanismos que incentiven a las instituciones y sus gerentes a orientar su gestión a la consecución de ciertos resultados  Entre los distintos tipos de incentivos se encuentran:  Reconocimiento  Incentivos remuneracionales  Difusión de los resultados 1. ¿QUÉ ES PRESUPUESTOS POR RESULTADOS?

11 11 4 los elementos del Presupuestos por Resultados  Mayores Competencias  Existencia de cierto nivel de flexibilidad presupuestaria que permita a los gerentes gestionar con mayor eficiencia sus presupuestos, una vez demostrado ciertos niveles de desempeño  Entre las medidas de flexibilidad se encuentran:  Agregar gastos operacionales en los presupuestos institucionales  Permitir el uso de saldos de caja 1. ¿QUÉ ES PRESUPUESTOS POR RESULTADOS?

12 12  Generar información de desempeño e introducir prácticas para mejorar la calidad del gasto (presupuesto informado)  Eficiencia en la asignación de recursos  Eficiencia en el uso de los recursos  Transparencia en la gestión de los programas y en la administración de las finanzas públicas Objetivo: 12 2. SISTEMA DE EVALUACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN EN CHILE

13 13 Desarrollo gradual del Sistema  Creación de Unidad a Responsable de la Implementación del Sistema dependiente del Director de Presupuestos (2001) Incorporación gradual de instrumentos (1993-2009) Incorporación en la Ley de Administración Financiera y su Reglamento (2003) Liderazgo de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, e incorporación de Ministerios sectoriales como contrapartes 2. SISTEMA DE EVALUACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN EN CHILE

14 14 Desarrollo gradual del Sistema Incorporación del procedimientos que permiten el uso de la información de desempeño en el proceso de evaluación de la gestión financiera (2001) Reuniones de Evaluación de la Gestión Financiera Reuniones de análisis de los resultados de las evaluación de programas  Presentación al Congreso junto con el Proyecto de Ley de Presupuestos 2. SISTEMA DE EVALUACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN EN CHILE

15 15 La información de desempeño generada por el sistema de evaluación y control de gestión es utilizada para la toma de decisiones que ocurre a lo largo del ciclo presupuestario evaluación Sistema de Evaluación y Control de Gestión Información de indicadores y evaluaciones se envía al Congreso junto al Proyecto de Ley de Presupuestos y apoya discusión parlamentaria Revisión cumplimiento metas de los indicadores Análisis resultados de las evaluaciones y cumplimiento compromisos Análisis de Balances de Gestión Integral ejecución Definiciones Estratégicas, indicadores y compromisos de evaluaciones orienta la ejecución de recursos discusión aprobación Formulación definiciones estratégicas, indicadores y metas Reporte de resultados evaluaciones y avance en cumplimiento compromisos formulación 2. SISTEMA DE EVALUACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN

16 16 El uso de la información de desempeño en el ciclo presupuestario no es directa (no mecánica)  Uso en conjunto con otras categorías de información  Prioridades de Política  Restricciones financiera 2. SISTEMA DE EVALUACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN

17 17 3. INSTRUMENTOS DE MONITOREO Instrumentos de Monitoreo y Seguimiento Indicadores de desempeño (1993) Balances de Gestión Integral (1997) Definiciones Estratégicas (2001) Indicadores de Desempeño y Metas junto a la formulación presupuestaria (2001) Presentación Estándar de Programas al Presupuesto (2000) – a partir de 2008 con entrega de asistencia técnica

18 Recoger información estratégica de la institución que permita orientar la formulación del presupuesto y ejecución del gasto  Misión  Objetivos Estratégicos  Productos Estratégicos  Clientes / Usuarios / Beneficiarios 3. INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO – DEFINICIONES ESTRATÉGICAS

19 19  Herramienta que entrega información cuantitativa respecto del nivel de logro alcanzado por un programa, pudiendo cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos de este logro  Los indicadores se construyen a partir de los objetivos  Miden como evoluciona el desempeño de los principales productos de una institución pública a lo largo del tiempo  Mediciones se comparan principalmente con mediciones pasadas  Expresión que establece una relación entre dos o más variables, la que comparada con períodos anteriores, bienes o servicios similares o una meta o compromiso permite evaluar desempeño 3. INSTRUMENTOS DE MONITOREO - INDICADORES DE DESEMPEÑO

20 20  Pertinentes  orientados a procesos y productos esenciales de una institución  Comparables  las actividades o unidades que se escojan para ser medidas deben ser comparables de un momento del tiempo a otro (semestralmente, anualmente, etc.)  Costos razonables  información base para su construcción debe ser recolectada a un costo inferior al beneficio de su medición  Confiables  resultados deben ser independientes de quién efectúe la medición Requisitos Básicos 3. INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO – INDICADORES DE DESEMPEÑO

21 21  Simples y Comprehensivos  deben cubrir aspectos significativos del desempeño de una institución  su número no puede exceder la capacidad de análisis de quienes los van a utilizar  Independientes  deben responder principalmente a las acciones desarrolladas por la institución en vez de a factores externos  Verificables  deben estar claramente establecidas las fuentes de información que permitan medir el indicador, las que pueden ser verificables Requisitos Básicos 3. INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO – INDICADORES DE DESEMPEÑO

22 22 Presupuesto ($) Producción (Q) - Cobertura -Focalización -Oportunidad -Ciertas características -Costos -Etc. Resultados (desde punto de vista de los usuarios) Indicadores ámbito de producto - Indicadores ámbito de resultado -Intermedio -Final Insumos / Procesos Indicadores ámbito de proceso - Programas de trabajo -Programación -Ejecución de recursos Eficacia – eficiencia - economía 3. INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO – INDICADORES DE DESEMPEÑO

23 MINISTERIO/INSTITUCIÓN: Producto Estratégico al que se vincula (bien y/o servicio) Indicador de Desempeño Fórmula de cálculo Datos EfectivosEstimaciónMetaMedios de verificación 20072008200920102011 Eficacia/ Resultado Eficiencia/ Producto Calidad/ Producto Economía/ Proceso FORMULARIO INDICADORES EN EL PRESUPUESTO 3. INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO – INDICADORES DE DESEMPEÑO

24 2001200220032004200520062007200820092010 Productos Estratégicos (PE) n.d. 730725747740700 % PE con Indicadores de Desempeño n.d. 85,%88%82%92%86% Número de Instituciones con Indicadores (1) 72109111132133136139142150 Número de Indicadores Comprometidos 2755371.0391.6841.5881.5521.4451.4431.5041.224 Promedio de Indicadores por Institución 3,84,99,412,811,911,410,410,210,08,2 % de Indicadores Producto y Resultado n.d. 70%75%81%89% 84%91% % de Indicadores Evaluados 59%73%92%94%98%100%99%100%99,6%- % de Cumplimiento Indicadores (2) 80%69%76%86%88% 93%90%93%- Nota (1): 201 instituciones formulan presupuesto del Gobierno Central. De estas no comprometen Definiciones Estratégicas e Indicadores de Desempeño: Congreso Nacional, Poder Judicial, Contraloría, Ministerio Público, Instituciones Fuerzas Armadas, Servicios de Salud. Nota (2): Un indicador se entiende cumplido si al menos logra el 95% de su meta

25 25 Gradualidad de incorporación de líneas de Evaluación 4. EVALUACIÓN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES Evaluación Evaluación de Programas Gubernamentales (1997) Evaluación de Impacto de Programas (2001) Establecimiento de Compromisos Institucionales a partir de las Recomendaciones (2001) Evaluación de Instituciones (2002) Evaluación de Programa Nuevos (2009)

26 Evaluaciones de Programas Gubernamentales (EPG) (1997): Evaluación de diseño y gestión de un programa, y resultados a nivel de producto (cobertura, focalización, entre otros). Utiliza sólo información disponible. Realizada por un panel de evaluadores externos, aprox. 6 meses de duración, totalmente conectada al ciclo presupuestario. Evaluaciones de Impacto (EI) (2001): Además de lo anterior, permite evaluar resultados intermedios y finales en los beneficiarios, utilizando metodologías cuasi-experimentales, construyendo grupos de control y línea de base. Realizada por un entidad evaluadora externa, aprox. 18 meses de duración. 4. EVALUACIÓN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES

27 Evaluaciones Comprehensivas del Gasto (ECG) (2002): Evalúa una o más instituciones, abarcando aspectos de su diseño institucional, consistencia con las definiciones estratégicas, aspectos de gestión organizacional y resultados. Realizada por un entidad evaluadora externa, aprox. 14 meses de duración. Evaluación de Programas Nuevos (EPN) (2009): Diseña la evaluación desde que se inicia o planifica un nuevo programa público, estableciendo líneas bases y utilizando preferiblemente diseño experimental. Realizado con apoyo Panel Internacional Asesor, aprox. 24 a 36 meses de duración. 4. EVALUACIÓN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES

28 28 Principios /Requisitos INDEPENDIENTE: La evaluación debe ser externa a la institución y al Ministerio responsable TRANSPARENTE: Los resultados deben ser de carácter público TÉCNICA:La evaluación debe ser pertinente y objetiva, es decir fundamentarse en antecedentes estrictamente técnicos OPORTUNA:La evaluación debe proveer información en los tiempos adecuados para apoyar la toma de decisiones EFICIENTE: El costo de la evaluación debe guardar relación con los resultados que se espera de ella (juicios evaluativos) 4. EVALUACIÓN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES

29 29 4. EVALUACIÓN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES  Selección de Programas/Instituciones  Selección de Evaluadores  Preparación de Antecedentes  Capacitación y Preparación Marcos Lógicos Preliminares Informe de Evaluación  Resultados  Recomendaciones Envío al Congreso Compromisos Institución / Ministerio de Hacienda  Acciones Específicas  Plazos Seguimiento Cumplimiento Compromisos

30 30 Principales Contenidos  Diseño  Organización y Gestión  Resultados:  Eficacia/Calidad  Eficiencia  Economía  Sostenibilidad (capacidades institucionales)  Justificación de la continuidad  Recomendaciones 4. EVALUACIÓN DE PROGRAMAS

31 Número de Programas e Instituciones Evaluadas 1997-2010 Línea de Evaluación 1997 - 1999 20002001200220032004200520062007200820092010Total Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG) 8018191513 161314162018255 Evaluaciones Comprehensivas del Gasto (ECG) 8245247(5) 42 Evaluaciones de Impacto (EI) 2 441467 12(8)(14)85 Evaluación de Programas Nuevos (EPN) (5)(4)9 Total anual801821271931272232353841391 Total período 2006-2010: 168 (): En proceso 4. EVALUACIÓN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES

32 32 5. MECANISMO DE INCENTIVO REMUNERACIONAL (BONO POR DESEMPEÑO) Mecanismos de Incentivo Permite otorgar un incentivo a los funcionarios de las instituciones y sus gerentes para orientar su gestión a la consecución de ciertos resultados. Incentivos tales como: reconocimiento, traspaso de responsabilidades, retribuciones económicas y difusión de los resultados. Incentivos de Remuneraciones Remuneración variable sujeto al cumplimiento de objetivos PMG 1998 Ley Médic a 2000 Convenio Desempeñ o Colectivo ADP 2003 MEI Poder Judici al 2007 Ministeri o Público 2008

33 33 Desarrollo gradual del Mecanismos de Incentivo Institucional 5. MECANISMO DE INCENTIVO REMUNERACIONAL (BONO POR DESEMPEÑO) Programas de Mejoramiento de Gestión (1998) (Ley 19.553) Ley Médica (2003) Metas de Eficiencia Institucional (2007) (Ley 20.212) PMG - Porcentaje de Incentivo por Desempeño Institucional 2007 - 2010 Porcentaje de Cumplimiento 2007*200820092010 5,7%6,3%7,0%7,6%90% - 100% 2,85%3,15%3,5%3,8%75% - 89% 0% < 75% * Cifra modificada a partir de agosto de 2007, según Ley 20.212. En 2006 el máximo de incentivo era de 5%.

34 i. El PMG se enmarca en la Política de Recursos Humanos de los funcionarios públicos, ya que opera con incentivos monetarios vinculados al cumplimiento de metas y obtención de resultados. 34 Política de Recursos Humanos Política de Modernización del Estado Política de Control de Gestión PMG ii.El PMG es parte del Sistema de Evaluación y Control de Gestión del gobierno central, contribuyendo con la implementación de sistemas de gestión con el fin de mejorar la gestión pública especialmente la provisión de bienes y servicios a la ciudadanía, con énfasis en el mejoramiento de la calidad del gasto. iii.El PMG forma parte de la Política de Modernización del Estado, que busca satisfacer a ciudadanos más informados que exigen una entrega de bienes y servicios de calidad. El desafío del PMG es lograr cumplir con estos tres objetivos en forma balanceada 5. MECANISMO DE INCENTIVO REMUNERACIONAL (BONO POR DESEMPEÑO) – EL PMG

35 Programa Marco Básico Áreas y Sistemas de Gestión Pública (2001) Total =193 (100%) 11 sistemas (4 ó 6 etapas) Áreas y Sistemas de Gestión Pública definidos en el Programa Marco Básico certificados en Norma ISO 9001 (2005) Total = 91 (47%) 7 sistemas (4 etapas) Programa Marco Avanzado Programa Marco de la Calidad Sistema de Gestión de la Calidad implementado y procesos de provisión de bienes y servicios certificados en Norma ISO 9001 con enfoque de género y con perspectiva territorial (2009) Total = 15 (8%) 4 sistemas (3 ó 4 etapas) Proceso Escalonado de Mejoramiento de Gestión y de la Calidad de las Instituciones Públicas Creación Incentivo Institucional: PMG Metas en base a Indicadores de Desempeño (1998) 35 5. MECANISMO DE INCENTIVO REMUNERACIONAL (BONO POR DESEMPEÑO) – EL PMG

36 36 5. MECANISMO DE INCENTIVO REMUNERACIONAL (BONO POR DESEMPEÑO) – EL PMG Programa Marco Básico (PMB) Comprende 5 áreas y 13 sistemas de gestión con 4, 6 ó 7 etapas de desarrollo cuya validación técnica se realiza a través de una red de expertos (organismos especializados al interior del ejecutivo, que apoyan la evaluación de los Ministros de Interior, Hacienda y SEGPRES) Programa Marco Avanzado Incorpora los objetivos del PMB y las exigencias de la Norma ISO 9001, éstas últimas en orden a certificar cada uno de los sistemas del PMG (empresas auditoras en Norma ISO, externos al ejecutivo). Programa Marco de la Calidad Implementación gradual de un Sistema de Gestión de la Calidad en las instituciones públicas con procesos de provisión de bienes y/o servicios certificados bajo la Norma ISO 9001 cuya acreditación es externa al ejecutivo y ampliación del alcance regional a los sistemas del PMG.

37 37 ÁreasSistemas Número de Etapas Marco Básico Marco Avanzado Marco de la Calidad Recursos Humanos 1.Capacitación 443 2.Higiene- Seguridad y Mejoramiento de Ambientes Trabajo 443 3.Evaluación de desempeño 443 Calidad Atención Usuarios 4.Sistema Integral de Información y Atención Ciudadana 4.Sistema de Acceso a la Información Pública 4444 4*4* 3*3* 5.Gobierno Electrónico – Tecnologías de Información 7** 6.Sistema de Seguridad de Información 4** Planificación/ Control de Gestión 7.Planificación/ Control de Gestión 643 8.Auditoría Interna 443 9.Gestión Territorial 4*4 Administración Financiera 10.Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público 443 11.Administración Financiero-Contable 4** Enfoque de Género 12.Enfoque de Género 4* 4 Gestión de la Calidad 13.Sistema de Gestión de la Calidad **4

38 38 6. CONCLUSIONES Y DESAFIOS  Continuar aumentando el número de evaluaciones  Durante la administración de la Presidenta Michelle Bachelet se puso una meta de evaluar el 50% de los programas públicos comprendidos en la Ley de Presupuestos (155 programas)  Reforzar el análisis ex-ante de los programas  Entregar asistencia técnica a los Servicios Públicos que presentan nuevos programas o ampliaciones de programas existentes para mejorar su diseño y en la elaboración de líneas base que permitan su futura evaluación  Continuar mejorando calidad y pertinencia de los indicadores y metas que se presentan en el presupuesto y su vinculo con el Sistema de Gestión Financiara del Estado (SIGFE)

39 39 6. CONCLUSIONES Y DESAFIOS  Las evaluaciones deben considerar la transversalidad de las Políticas Públicas  Continuar avanzando hacia el desarrollo de evaluaciones integrales que permitan captar el efecto conjunto de varios programas sobre un determinado resultado de política (Ejemplo: programas de becas de educación superior).  Consolidar la línea de Evaluación de Programas Nuevos (EPN) como parte del Sistema de Evaluación y Control de Gestión  Incorporar una EPN en toda nueva reforma estructural o política pública de gran relevancia desde que se inicia su implementación, diseñando evaluaciones experimentales aprovechado la gradualidad en la implementación

40 40 FIN Heidi Berner hberner@fen.uchile.cl