San José, 26 de Noviembre 2007

Contenido Problemas de la Política Fiscal en América Central Avances Oportunidades para el cambio: La Encrucijada

Problemas de la política fiscal en América Central

Carga tributaria por tipo de impuesto en América Central y países seleccionados Porcentajes del PIB, 2003 - 2004

La situación del empleo Tasas de actividad, por sexo, población mayor de 15 años

La situación del empleo Tamaño comparativo de la economía informal, 1999/2000

Se recauda aún de forma insuficiente País Ranking IDH (177 países) Noruega 1 Suecia 5 Finlandia 11 Costa Rica 48 Panamá 58 Perú 82 El Salvador 101 Nicaragua 112 Honduras 117 Guatemala 118 Sudáfrica 121 Esfuerzo tributario bajo Se recauda por debajo del potencial (Fusades, 2005) Percepciones de una reforma tributaria pendiente o inconclusa Pactos Fiscales Guatemala y Costa Rica Brechas pronunciadas respecto a inversión social y productiva Endeudamiento Fuente: IDH 2006

Algunos problemas técnicos de los impuestos IVA Base erosionada por múltiples exenciones y tratamientos “tasa 0” (Costa Rica, Nicaragua y Honduras) Algunas exenciones benefician a hogares más ricos Selectivos Impuestos fijados con un valor en términos nominales Dificultad de armonización en América Central Impuesto sobre la renta Escaso aporte de los ingresos del capital vrs ingresos del trabajo Atrasos en la definición de renta mundial: posibilidad de colocar ingreso fuera del país reduce equidad vertical

Modelo de inserción al exterior reduce el potencial de recaudación Aumento de exenciones Turismo (Nicaragua, Panamá y Honduras) Maquilas (Guatemala) Sectores dinámicos (maquila, exportaciones no tradicionales, turismo, remesas) sin tributación directa Gasto tributario elevado Guatemala 12%-14% del PIB (SAT) Nicaragua 7-8% del PIB (Banco Central)

Actividades promovidas por incentivos en América Central País Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Panamá Zonas Francas  Procesamiento de Exportaciones (maquila) Turismo Recursos forestales Minería Generación de energía renovable Desarrollo de infraestructura pública Fuente: ICEFI

Recaudación desigual de la seguridad social Contribuciones a la seguridad social, 2004 (Porcentajes del PIB) Fuente: elaboración propia sobre la base de bancos centrales, ministerios de finanzas , la Contraloría General de Panamá, IGSS, CEPAL e ILPES

Dependencia de recursos externos: caso de las ERPs

Dependencia de la deuda Saldo y servicio deuda gobierno central (Porcentajes del PIB) Fuente: elaboración propia basada en datos de Ministerios de Hacienda y Bancos Centrales

El gasto público en América Central Fuente: Elaboración propia basada en datos de Ministerios de Hacienda y Bancos Centrales

El gasto público en Perú (Gobierno General) Como porcentaje del PIB Fuente: Elaboración propia basada en estadísticas de ILPES/CEPAL Incluye Gobierno Central, gobiernos locales y gobiernos provinciales

Gasto social es limitado Fuente: elaboración propia sobre las bases de datos de Ministerios de Finanzas y Bancos Centrales de América Central, CEPAL y OECD para el resto de países. a/ El dato de Guatemala es una estimación propia basada en reportes auxiliares de los gobiernos l

Gasto social es limitado Por función y como porcentaje del PIB Fuente: elaboración propia sobre las bases de datos de Ministerios de Finanzas y Bancos Centrales de América Central, CEPAL y OECD para el resto de países. a/ El dato de Guatemala es una estimación propia basada en reportes auxiliares de los gobiernos b/ El dato de Perú corresponde al Gobierno Central

Inversión pública limitada Gasto público de capital como porcentaje del PIB Promedio 2000-2005 Fuente: ICEFI

2. Avances de la política fiscal en América Central

Aumento del gasto social Impulsado por ERP Honduras y Nicaragua Acuerdos de Paz Guatemala Aumento fue mayor en educación Salud no aumentó en la misma proporción Panamá y Costa Rica asignan una proporción similar a la de países más desarrollados

Aumento del gasto social Fuente: elaboración propia basada en datos de Ministerios de Hacienda y Bancos Centrales

Aumento del gasto social Perú (Gobierno Central) Fuente: Cepal (2006). Panorama Social de América Latina 2006

Incidencia positiva del gasto social en educación y salud Efecto total neutro, progresiva en El Salvador y Nicaragua Gasto en educación primaria progresiva Gasto en educación secundaria (“U invertida”) Salud Ligeramente progresiva en los países de América Central En mayor medida en Costa Rica Su impacto redistributivo es modesto en Honduras, Guatemala y Panamá Gasto primario en salud progresivo

Gasto educación y salud primaria llega en mayor proporción a los más pobres Fuente: Costa Rica, BID 2003; Guatemala, elaboración del ICEFI con base de INE 2002; Honduras, elaboración de la Secretaría de Estado del Despacho Presidencial con base en ENCOVI 2004; Panamá, BID con base en el año 2003

Eficiencia media del gasto en Educación Fuente: Herrera y Pang (2005)

Eficiencia media del gasto en Salud Fuente: Herrera y Pang (2005)

Más instrumentos para mejorar la transparencia del gasto País Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Panamá Perú Páginas web disponibles sobre gasto público   Ministerio de Hacienda  Contraloría General de la República X X     Leyes de acceso a la información y transparencia Índice de Presupuesto Abierto -IPA- 2006 46% 44% 38% 20% No incluido 77% Cobertura de la estadística sobre el gasto público Gobierno Central SPNF incompleto SPNF completo Fuente: ICEFI y para el IPA 2006, http://www.openbudgetindex.org

Mejores instrumentos de gestión del gasto País Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Panamá Perú Elaboración de un Presupuesto Plurianual  X Indicadores de gestión SIAF SAFI ERP y SIAFI ERP y SIGFA Plan de Desarrollo y SIGAF SIAFPA Página del MEF Acceso público a los resultados de auditorias o informes Parcial-mente Rara vez sí Fuente: ICEFI

Bajos pero crecientes ingresos tributarios (En porcentaje del PIB) Fuente: elaboración propia basada en estadísticas oficiales

Bajos pero crecientes ingresos tributarios … también en Perú, pero con énfasis en tributación directa Fuente: elaboración propia basada en estadísticas oficiales

Creciente importancia del IVA Fuente: elaboración propia basada en estadísticas oficiales

Avances precarios del ISR Fuente: elaboración propia basada en estadísticas oficiales

Mejoras graduales recientes: ampliación de base y mayores controles, IVA/ventas e ISR Ampliación de la base de IVA o impuesto a ventas: Panamá incluye servicios desde 2003 Nicaragua y Honduras eliminaron listas de productos exentos Sistemas de retención en El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá Algunos avances hacia renta mundial Honduras (definición del impuesto Renta Mundial) Panamá (grava rentas parcialmente obtenidas en el exterior) El Salvador (rentas pagadas afuera o generadas por propiedad intelectual registrada en El Salvador)

Mejoras graduales recientes: ampliación de base y mayores controles, IVA/ventas e ISR Cambios recientes en definición más precisa de gastos deducibles en El Salvador y Panamá Operaciones con paraísos fiscales Beneficios laborales no monetarios Eliminación del secreto bancario en El Salvador Introducción de impuestos sobre ingresos brutos en Panamá y Guatemala

Creciente conciencia de la moral tributaria Torgler (2005): la moral tributaria de los países de América Central es superior a la de México y Sudamérica. Percepción de que en América Central los impuestos no son tan altos, comparados con la percepción de América Latina en conjunto Percepción de que en América Central hay problemas de falta de honestidad y corrupción son mayores que para América Latina en conjunto

3. Oportunidades para el cambio: La Encrucijada

La oposición histórica de las élites económicas a la tributación Elites inicialmente poco diversificadas (mono-exportación (1860-1940) Impuestos basados en aranceles, oposición a impuestos a exportaciones Elites subordinadas a la matriz agroexportadora durante sustitución de importaciones (1940/5-1980) ISR erosionado por exenciones (1ª Guerra de incentivos)

La oposición histórica de las élites económicas a la tributación Elites más diversificadas en etapa de ajuste y globalización (1980-2006) Peligro de crecer con base en sectores que no pagan impuestos (2ª Guerra de incentivos)

Los ingresos tributarios La Reforma de los ingresos obstaculizada por intereses, temas locales, carteles, monopolios, incentivos Título en inglés: "Revenue Reform" Train Stopped by "Vested Interests," "Local Issues," "Trusts," and other poles“ Artista: George Yost Coffin Fecha: unknown, probably 1880-1900

La apertura de espacios con la democracia Régimen democrático ha abierto espacios para otros actores Históricamente regimenes más abiertos han permitido incidencia de otros actores (Costa Rica, Honduras) Acuerdos de Paz contribuyeron a apertura democrática en Nicaragua, El Salvador y Guatemala Pero reformas tributarias más radicales fueron revertidas (FSLN; DC, FRG): importancia de alianzas Limitaciones al poder constitucional Escasas declaratorias de inconstitucionalidad en Honduras Serias restricciones en Guatemala Límites en Costa Rica

Otras condicionantes que varían de país a país Ausencia de mayorías parlamentarias, exceptuando Panamá Extrema fragmentación en Guatemala Diversos grados de institucionalidad y vulnerabilidad financiera y técnica de partidos Incidencia de actores externos: ha variado y ha estado muy vinculada a correlación de fuerzas dentro de cada país Etapa de más incidencia: década de 1980 ante crisis económica, vulnerabilidad financiera de gobiernos, unidad de donantes y acreedores, visión conjunta (Consenso de Washington) Incidencia menor en otras etapas (ejemplo: ISR durante 50s y 60s) Condición HIPC en Honduras y Nicaragua: mayor incidencia actual de actores externos

Otros actores: resistencia al IVA o impuestos de ventas Variaciones (impuesto de ventas) en Costa Rica: Reducciones de 10 a 8% durante los 80s y aumento a 13% en 1990 y Reducción a 12 y 11% en 1992 y 1993 y aumento a 15% en 1995 Reducción a 13% en 1996 Reducción inicial en Guatemala Establecido a 10% en 1983 Reducido al 7% en 1985 Reducida tasa inicial en Honduras Propuesta inicial de 10% se redujo a 3% (1976)

Convergencia de las tasas del IVA/ventas en los 90s

Mejoras graduales, tareas pendientes y percepciones diferenciadas Ampliación de la base de IVA o impuesto a ventas y algunos avances o micro-reformas del ISR Aumento del gasto social con incidencia positiva, y mayor transparencia Persiste insuficiencia tributaria y de gasto, problemas de gestión y focos de corrupción Percepción mayoritaria de que impuestos son bajos aunque corrupción alta Persiste oposición

Hacia una estrategia de reformas fiscales Construcción de alianzas políticas amplias Involucramiento de élites económicas Involucramiento de actores externos Atención a la moral tributaria Atención a la equidad horizontal

Hacia una estrategia … 1. Construcción de alianzas políticas Con partidos en poderes legislativos: solamente Panamá tiene mayoría oficial Búsqueda de otros actores sociales, sin desplazar papel fundamental de partidos y poderes legislativos (pactos sociales) 2. Involucramiento de élites económicas Positivo: diversificación económica, democracia y acuerdos de paz, que debilitaron visiones agrarias más atrasadas Negativo: énfasis de algunas élites económicas en incentivos y exenciones

Hacia una estrategia … 3. Involucrar a actores externos, en torno a agendas nacionales Acuerdos Centroamericanos IFIs y comunidad internacional (acuerdos de doble tributación) Reglas claras para ETNs (RSE) y calificadoras de riesgo Normas internacionales (OMC)

Hacia una estrategia … 4. Atención a la equidad tributaria horizontal Sentido de justicia para ciudadanos y contribuyentes en general Ausencia de “competencia desleal” para empresas No es fácil: criminalizar evasión y reducir exenciones 5. Atención a moral tributaria tomando en cuenta el destino del gasto Reformas simultáneas o previas del gasto público con impacto en equidad y competitividad, y con honestidad Atención a equidad vertical (desnutrición), a bienes públicos (seguridad), y a cobertura universal

www.icefi.org ¡Muchas gracias!