EXPERIENCIA LOS SISTEMAS DE CAPITALIZACION COMO UNA SOLUCION A LA CRISIS DE LAS PENSIONES III Convención AMAFORE “Hacia un Sistema Integral de Pensiones” Ciudad de México, México Julio 2002 Guillermo Arthur E., Presidente FIAP Autor: Asociación de AFP de Chile

I. Sistemas de capitalización en el mundo En las dos últimas décadas se observan tendencias de reforma a los sistemas de pensiones en el mundo. La tendencia más fuerte favorece la adopción de sistemas de contribuciones definidas, basados en la capitalización individual y con gestión privada de los fondos. Los nuevos sistemas de capitalización están reemplazando (total o parcialmente según sea el país) a los sistemas de pensiones tradicionales, los que típicamente operan sin acumulación de reservas financieras o con reservas de valor muy inferior a sus respectivas obligaciones.

Sistemas de capitalización en el mundo*

II. ¿Porqué ha sido necesario reformar los sistemas tradicionales? Envejecimiento de la población: En los próximos 20 años se doblará la proporción de la población mundial sobre 60 años. La población de los países en desarrollo también está envejeciendo rápidamente. Al envejecer la población, aumenta el gasto público en pensiones: En muchos países en desarrollo, el gasto fiscal en pensiones ha llegado (o llegó antes de las reformas) a consumir más de un 10% del gasto fiscal total. La deuda previsional de los sistemas tradicionales (que generalmente no se registra en los libros) supera la deuda fiscal total.

Envejecimiento de la población Fuente: James 1998

Envejecimiento y gasto público Fuente: James 1998

Deuda de sistemas de pensiones tradicionales Fuente: Palacios 1999

II. ¿Porqué ha sido necesario reformar los sistemas tradicionales? El mayor aporte fiscal para el pago de pensiones da origen a distorsiones en la economía: El aumento de contribuciones necesarias para financiar ese gasto desincentiva la contratación de mano de obra y genera incentivos para trabajar en el sector informal. El aumento de carga tributaria deprime el ahorro de las personas y de las empresas. Se pierde oportunidades para desarrollar los mercados de capital. El desfinanciamiento de los sistemas ha llevado a disminuir el valor de las pensiones pagadas.

II. ¿Porqué ha sido necesario reformar los sistemas tradicionales? Frecuentemente estos sistemas han sido objeto de “abuso” por parte del sistema político: Las contribuciones se han destinado a financiar otros programas sociales distintos a las pensiones. Se han pagado beneficios a grupos que no aportan lo suficiente al sistema. Esto se debe a que el costo de la ineficiencia y de los beneficios pagados se puede traspasar a generaciones futuras, las que no están necesariamente representadas en esas decisiones. Inequidad: No se ha redistribuido ingresos a favor de los ancianos más pobres, pero a favor de los grupos con mayor poder de presión.

III. Impacto de los sistemas de capitalización Los nuevos sistemas de capitalización, aunque jóvenes ya muestran resultados promisorios. En general, de la operación de estos sistemas se pueden esperar los siguientes efectos: Pensiones esperadas aumentan (para una misma tasa de contribución); o para pagar la misma pensión las tasas de cotización pueden bajar; o ambas cosas. Se detiene el crecimiento de la deuda pública por efecto del déficit previsional. Disminuyen distorsiones sobre el mercado del trabajo. Incentivos para el desarrollo del mercado de capitales. Se generan efectos positivos sobre el ahorro. Posibilidad de extender la cobertura previsional.

Sistemas de capitalización: principales resultados*

III. Impacto de los sistemas de capitalización El caso de Chile, por tratarse del país cuya reforma tiene la mayor historia, es ilustrativo del potencial de estas reformas para solucionar el problema de las pensiones y para generar efectos positivos sobre la economía del país. Junto con los efectos económicos positivos, la reforma en Chile ha servido para despolitizar la discusión sobre el sistema previsional; para mejorar las pensiones; y para darles más estabilidad en el tiempo.

Resultados de la reforma a las pensiones en Chile*

IV. Condiciones para el éxito de la reforma Asegurar el diseño apropiado de la regulación. Existen algunos elementos que siempre deberían estar presentes, cualquiera sea la forma de diseño específica del sistema de capitalización que escoja el país respectivo: Cuentas individuales. Gestión privada “competitiva” (libertad de elección). Adecuada diversificación de inversiones (evitar el “dirigismo” en la regulación). Evitar competencia con sistemas “antiguos”. Supervisión técnica y “despolitizada” del sistema.

IV. Condiciones para el éxito de la reforma Importancia de la transición desde el antiguo al nuevo sistema de pensiones: Nuevos sistemas de capitalización deben ser tan universales como sea posible: “competencia” con sistemas antiguos le quita efectividad a las reformas. Preocupación por el financiamiento del “costo fiscal”: como la reforma obliga a reconocer la deuda del sistema antiguo, se originan problemas de caja fiscal que deben enfrentarse con decisión. La despreocupación por los efectos fiscales de las reformas a las pensiones puede comprometer su éxito. Apoyo político a la reforma debe ser sostenido durante la transición: para esto se requiere, al menos, una adecuada difusión de la reforma (autoridades políticas y el público deben ser informados de los “porqué” y “como” de la reforma) y un también adecuado reconocimiento de “derechos adquiridos” en el antiguo sistema.

IV. Condiciones para el éxito de la reforma Coherencia de la reforma a las pensiones con la política económica: La reforma a las pensiones debe ser un proyecto de todo el gobierno y del país (no solo de una Secretaría/ Ministerio específica). El éxito de la reforma a las pensiones se verá influido por las condiciones de los mercados de capital; por la política fiscal; por la legislación tributaria; por las condiciones en el mercado de trabajo. Generalmente las reformas a las pensiones son parte de un esfuerzo aún mayor por transformar la economía del país.

V. Desafíos de los sistemas de capitalización Consolidación de las reformas. En muchos países las reformas a las pensiones se están viendo amenazadas por circunstancias políticas y por la coyuntura económica. En este contexto es muy importante: Respetar siempre el diseño técnico mas adecuado de los nuevos sistemas. Educar a las autoridades y representantes políticos respecto a importancia de la reforma para el desarrollo económico-social de largo plazo del país. Mantener la disciplina fiscal. Educar a los afiliados a los nuevos sistemas de pensiones. Terminar con la competencia de los antiguos sistemas de pensiones.

V. Desafíos de los sistemas de capitalización Perfeccionamientos de la regulación. Aunque la situación es distinta en cada país, se puede identificar algunas necesidades comunes de mejoras en la regulación: Asegurar régimen de inversiones que garantice la adecuada diversificación de los portfolios (terminar con inversiones “obligadas”; permitir inversión internacional). Fortalecer mecanismos de recaudación de cotizaciones morosas. Asegurar la solvencia de entidades que pagan las pensiones (regulación de compañías de seguro) y la protección de los beneficios frente a la inflación. Facilitar la “portabilidad” del ahorro previsional.

VI. Comentarios Finales Las reformas que crearon sistemas de capitalización deben ser potenciadas y profundizadas, no debilitadas y limitadas. Volver a los antiguos sistemas de pensiones es una decisión equivocada: No sirve para resolver los problemas de déficit fiscal (sólo ocultará el problema y postergará su solución) Puede generar graves trastornos en la operación del mercado de capitales. Perjudica gravemente a los futuros pensionados.