Iván Finot - ILPES/CEPAL/NN.UU. - 16.11.01 Descentralización en América Latina: Elementos para una Gestión Estratégica Evolución: logros y desafíos Revisión de la teoría Reorientación de los procesos Iván Finot - ILPES/CEPAL/NN.UU. - 16.11.01 IX Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica

1. Evolución: logros y desafíos: Evolución y objetivos Procesos, no “modelos”, con efectos sobrepuestos: 1) 60’s - 70’s: Regionalización: Planificación Regional  Reforma administrativa Desconcentración de la producción y de la población Eficiencia administrativa y fiscal 2) 80’s - 90’s: Democratización:Descentralización Política Democratización, participación: hacia el municipio Equidad: territorial, social! 3) 2000 - …: Competitividad de territorios, en la globalización Autonomía y recursos para concertación local

Cumplimiento de objetivos Desconcentración: Elaborado en base a datos oficiales de cada país

Disparidades territoriales Elaborado en base a datos oficiales de los países

Eficiencia  déficit fiscal! mejor adecuación a la demanda  pero:  gastos >  ingresos  déficit fiscal! riesgo de equilibrios macroeconómicos (CEPAL, Ocampo)

Elaborado en base a datos del FMI Argentina Elaborado en base a datos del FMI

Elaborado en base a datos del FMI Brasil Elaborado en base a datos del FMI

Elaborado en base a datos del FMI Bolivia Elaborado en base a datos del FMI

Elaborado en base a datos del FMI Chile Elaborado en base a datos del FMI

Democratización y participación Evolución del número de países que elige gobiernos municipales Fuente: BID, 1997

Participación Sin embargo: Política: riesgo de nuevos centralismos si: orientada a niveles intermedios megamunicipios problemas de representación Social? - Aún escasa Pero: Bolivia, Colombia, Brasil (organizaciones sociales, presupuesto participativo, Porto Alegre incluye aportes)

Equidad Territorial: Social: avances  inicial, muy importante, pero insuficiente: riesgo de reconcentración del gasto sigue concentración del producto Social: avances  derivada de redistribución territorial aumento de cobertura social 

Autonomía  Origen de ineficiencia fiscal! Mayoría de territorios dependen de transferencias: Condicionadas según uso (mayoría de los casos) No vinculadas principalmente al aporte local (casi todos los casos)  Origen de ineficiencia fiscal!

¿Qué hacer? Actual desconfianza frente a la descentralización Dar marcha atrás? Irreversibilidad de los procesos Se comprometería democratización Investigar: por qué no se cumplieron las condiciones, énfasis en eficiencia  reorientar los procesos para alcanzar objetivos, incluida sostenibilidad financiera Organización de la investigación: Revisión de la teoría económica Revisión de los procesos Elementos para reorientarlos

2. Descentralización Provisión de bienes públicos Descentralización política Descentralización operativa Sistemas de compensación Descentralización económica Subsidios al consumo

El concepto de provisión Qué se descentraliza? Proceso de provisión de bienes públicos Bienes públicos: normas, servicios y bienes de los que ningún ciudadano puede ser excluido Provisión: Asignación: proceso de decisión política sobre: 1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave) 2) cómo producir lo que se va a proveer Operación (administrativa) de esas decisiones

Provisión según ámbito La provisión de bienes públicos se da a través de procesos de decisión política de diferente ámbito: Sistema de NN.UU.: bienes generales. Ej. Tribunales de la Haya (derechos humanos) Acuerdos de integración: bienes regionales. Ej. Arancel Externo Común del Mercosur Procesos nacionales: bienes nacionales. Ej. Leyes nacionales Procesos subnacionales territoriales: bienes “locales”. Ej. Plan de Desarrollo Municipal

Principio de eficiencia A partir del Teorema de la Descentralización (Oates): la asignación para provisión será más eficiente en la medida en que haya correspondencia entre preferencias ciudadanas territorialmente diferenciadas y el ámbito territorial del proceso democrático de asignación Procesos de: centralización: sistemas básicos sistemas normativos descentralización provisión de servicios públicos

Descentralización- Centralización Territorial de la Provisión Procesos democráticos supranacionales Centralización Procesos nacionales Procesos subnacionales intermedios Descentralización Procesos locales

Descentralización política La demanda de bienes públicos está diferenciada subnacionalmente por: Aspectos físicos y culturales Estructura productiva Descentralización política: transferencia de decisiones (políticas) sobre provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales “Descentralización fiscal”: aspecto de la descentralización política: con qué recursos

CONDICIONES DE EFICIENCIA Adecuación a preferencias 1) Correspondencia entre demanda y proceso de provisión: profundización y luego adecuación a demanda por agregacón 2) Transferencia del proceso completo: decisiones colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de su ingreso proveerse (elección pública) 3) Participación ciudadana en esas decisiones: Directa: posible en ámbitos locales Indirecta: estrecha vinculación entre representantes y representados Procesos más democráticos y participativos que los centrales (“Teorema de la participación”) Beneficios superiores a economías de escala por centralización

Ejemplos Competencias políticamente descentralizables Ordenamiento del territorio Provisión de infraestructura básica Provisión de servicios básicos Apoyo a PYMES Son base del desarrollo local! Desarrollo económico local Mejoramiento del hábitat

Descentralización Operativa Descentralización operativa (o meramente administrativa): para responder mejor por algunas funciones que les competen, los gobiernos centrales transfieren la operación de algunas decisiones sobre provisión a gobiernos subnacionales Concepto diferente a desconcentración

Doble función de los gobiernos locales Tipos de funciones de gobiernos locales: Desc. Política  Cabezas de autonomías Desc. Operativa  Agentes de gobiernos centrales Ejemplo: subsidios sociales Asignación para provisión (qué, cuánto, con qué): nivel nacional Operación: nivel local Implicaciones: Financiamiento y rendición de cuentas

Descentralización Política y Descentralización Operativa Gobierno central Administración central Decisión: Desc. Política Operación: Desc. Operativa. Procesos locales Gobiernos locales Administraciones locales

Sistemas de compensación Transferencias:condicionadas? Uso? No Sí 3 2 Desc. Pol. del Gasto  Desc. Operativa Desc. Pol. del Gasto No Aporte local? Sí Descentralización Política Desc. Operativa > Descentr. Política 1 4

Sistemas de compensación en la región Uso Condiciones: 2 3 No Sí Chile Venezuela No Brasil Bolivia Colombia Aporte local Argentina México Fondos Concursables Sí Programas Nacionales 1 4

Descentralización política del gasto Las transferencias de tipo 2 configuran: Descentralización política del gasto: transferencia de competencias de gasto en la provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales No condición de eficiencia  no hay estímulo económico para participación presiones no compensadas sobre déficit fiscal

Compensación eficiente El único sistema coherente con la elección pública - eficiencia - es el de tipo 1! Ej. México: 45% según esfuerzo fiscal Cómo conciliar eficiencia con equidad? Cómo conciliar eficiencia con equidad y participación?

Descentralización Económica Proveer es diferente de producir Asignación 2: decisión técnica sobre combinación de factores e insumos En muchos casos la Asignación 2 puede efectuarse más eficientemente a través de mecanismos de mercado (compras) Descentralización Económica: transferencia de decisión sobre cómo producir, desde procesos político-administrativos a la competencia económica

Formas Formas de descentralización económica: Transferencia de propiedad de bienes y servicios (Ej. Privatización, Capitalización) Concesión: Transferencia temporal de propiedad de servicios Apertura (“desregulación”): exposición de producción pública a la competencia Implica: descentralización hasta establecimientos Lo esencial: no es la propiedad sino Asignación 2 a través de la competencia económica

Subsidios Para equidad social Tipos: Subsidios a la oferta: se subvenciona la producción orientada a población pobre (a organizaciones estatales y no estatales) Subsidios al consumo (no a la demanda): se subsidia la capacidad de compra de las familias (llegando por esta vía a la producción). Objetivo: mayor eficiencia: Mayor adecuación a preferencias,  financiamiento! Igualdad de condiciones para competir Los estímulos a la eficiencia son mayores si los consumidores pueden escoger entre productores

Síntesis: Tipos de descentralización* Descentralización a gobiernos: Política: transferencia del proceso completo de asignación Política del Gasto: sólo del gasto Operativa: tareas como agentes (Delegación) Descentralización económica (a mercados): Apertura a la competencia económica No es sinónimo de privatización (organizaciones públicas compitan con no públicas) Ej. Colombia * Ver antecedentes en Capítulo II

Gestión Descentralizada Gobierno central Administración central Desc. Política Decisión Des.Operativa Operación Gobiernos locales Desc. Económica Producción Administraciones locales Productores externos

3. Reorientación de los procesos: Descentralización en A. Latina

Cumplimiento de condiciones La condición de gasto vinculado a aportes sólo se da en pocos territorios (“ricos”) que pueden financiar su gasto Pero aun en estos casos, los procesos de asignación no involucran a los ciudadanos  Falta condición de eficiencia: participación ciudadana en asignaciones

Objetivos Estratégicos 1) Para autonomía, eficiencia, participación y reducción de la corrupción: participación ciudadana en decisiones sobre asignación para provisión (gasto y aportes) 2) Equidad y desconcentración: sistema redistributivo: que compense: Diferenciación inicial Diferenciación por la descentralización compatible con eficiencia, que estimule: Participación en asignaciones Eficiencia fiscal

Diferenciaciones básicas Entre bienes nacionales y bienes locales: Son la educación y la salud bienes locales? Entre sistemas de redistribución social y territorial Son adecuados los actuales sistemas de compensación para asegurar equidad territorial? y social? Entre bienes públicos y bienes privados Qué bienes de los que son producidos públicamente podrían serlo privadamente?

Bienes nacionales vs. locales Salud y educación: Centralización política de la asignación para provisión de una Canasta Social de servicios y bienes Descentralización operativa de esta provisión Pero descentralización política de: Definición de contenidos Organización territorial de la provisión (localización) Infraestructura y servicios básicos: profundizar la descentralización política y fiscal de su provisión hasta los niveles más próximos al ciudadano  Estrategias autónomas de Desarrollo Territorial En ambos casos: tender a descentralizar económicamente la producción (incluso servicios sociales)

Sistemas redistributivos Concepto de redistribución social (familiar o personal) diferente de redistribución territorial  Dos sistemas subsidiarios: 1) Sistema de redistribución social: para canasta social, respecto a ingresos familiares 2) Sistema de redistribución territorial, para desarrollo territorial: transferencias de libre disponibilidad: proporcionales al aporte local relativo (en principio en función de pobreza) incluir “cuasi impuestos”: aportes en “tiempo”, trabajo, materiales, dinero (valorizados, por ejemplo, en Bolivia, México, Guatemala) condicionadas a procesos participativos de decisión

Algunas áreas prioritarias Configurar dos sistemas redistributivos sostenibles: social y territorial (vinculado a aportes locales) Diferenciar competencias subnacionales: autónomas: infraestructura, servicios básicos, organización de la provisión local operativas: sistema de redistribución social… Crear condiciones para concertación público-social-privada de abajo hacia arriba para: Desarrollo económico territorial Mejoramiento del hábitat  Profundización + Asociativismo

Bibliografía ILPES (1998), N.U./CEPAL Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado. CEPAL , LC/IP/L.154, Parte III, Sección D. Del autor: “Descentralización en América Latina: ¿Cómo conciliar eficiencia con equidad?”. Reforma y Democracia Nº 10, 1998: /clad.org.ve/indices/ “Elementos para una reorientación de las políticas de descentralización y participación en América Latina”. Reforma y Democracia Nº 15, 1999: /clad.org.ve/indices/ Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL, LC/L. 1521-P, 2001: /www.cepal.org/ilpes/ E-mail: ifinot@eclac.cl