Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 UN ENFOQUE DE EVALUACIÓN SOCIAL DE PROYECTOS QUE PERMITE DETERMINAR LOS BENEFICIOS POR CATEGORÍA DE RECIPIENTE Ian Thomson, Jefe, Unidad de Transporte CEPAL

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 ÍNDICE El origen del análisis beneficio/costo. ¿Porqué conviene conocer la distribución de los beneficios? Principios básicos del análisis. La aplicación al caso del concesionamiento de carreteras

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 EL ORIGEN DEL ANALISIS BENEFICIO/COSTO El análisis beneficio/costo de proyectos de infraestructura, tal como lo entendemos hoy, nació en la década 1930, en los U.S.A., cuando la implantación de proyectos de infraestructura, de valor social, se ocupaba como herramienta para sacar ese país de una recesión aguda. La Flood Control Act de 1936 contempló la construcción de obras siempre que the benefits to whomsoever they may accrue be in excess of the estimated costs.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 El mismo criterio básico sigue siendo la base de muchas evaluaciones de proyectos llevadas a cabo hoy. Por ejemplo, en su guía de la evaluación de proyectos de caminos, el gobierno británico señala que the assessment is made in terms of the net contribution that the investment will make to the country as a whole, aclarando además la diferencia entre una evaluación social, y una financiera, que refleja el punto de vista de un inversor privado. El renombrado HDM adopta un criterio parecido al de la guía británica.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 ¿PORQUÉ CONVIENE CONOCER LA DISTRIBUCIÓN DE LOS BENEFICIOS? Mientras que las carreteras permaneciesen bajo administración pública, el principio de calcular the benefits to whomsoever they may accrue, era frecuentemente indicado, puesto que cualquiera pudiera ocupar la vía y la competencia entre transportistas debía asegurar que los beneficios de las mejorías se traspasaran a los usuarios. Solamente los consumidores finales estaban en condiciones de retener los beneficios.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 Sin embargo, no siempre era indicado, por ejemplo, en casos en que la mejora fuera financiada por el gobierno nacional, y los beneficios recibidos por los consumidores finales en una provincia específica, o por los relativamente adinerados automovilistas, etc.. También, los mercados de fletes no siempre eran perfectos, por el poder gremial, por el poder ejercido por empresas camioneras predominantes, etc.. Además, a veces, las vías construidas por el Estado habrían favorecido a pocos propietarios, de minas o tierras agrícolas.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 En distintas ocasiones, la banca internacional y gobiernos nacionales han limitado su apoyo a proyectos de infraestructura, de positivas tasas de retorno, a raíz de que este retorno estaría concentrado en pocas manos. En casos de vías que atienden el transporte internacional, puede ser de gran importancia identificar los potenciales beneficiarios, los que podrían residir en un país distintos del donde se tendería la infraestructura, p.e., la propuesta interconexión ferroviaria entre Cochabamba y Santa Cruz de la Sierra.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 El objetivo de saber cuánto ganaría cada grupo interesado, de un proyecto de infraestructura puede ser:  mejorar el diseño de políticas de concesiones;  pedir a los favorecidos una contribución a los costos de la inversión;  recompensar a los perjudicados;  repartir los costos de inversión entre los beneficiarios, lo que podría constituir la única manera de asegurar la realización del proyecto viable. En la presente oportunidad, estamos interesados en el primero entre estos.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 PRINCIPIOS BÁSICOS En el análisis beneficio/costo normal, los costos se expresan en términos del valor social de las oportunidades perdidas por el uso de los recursos ocupados (costo de oportunidades), implicando extraer de los costos las transferencias, como impuestos o rentas monopólicos. Se refiere al concepto de precios sombra de, por ejemplo, la mano de obra no especializada y de baja productividad, siempre que el sueldo pagado sea superior al costo de oportunidades de los obreros contratados. Etc.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 Mediante el enfoque que estamos proponiendo, se adopta una forma de análisis más elemental. Consideremos, por ejemplo, el caso de un obrero pagado el sueldo mínimo para trabajar en una obra, siendo este sueldo superior al valor de la producción pérdida por el abandono de sus labores anteriores (que podrían inexistir). En principio, contaríamos el sueldo mínimo, como beneficio para el obrero, pero contabilizaríamos también los costos y beneficios para los demás involucrados, según se ve en el cuadro que sigue.

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Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 O sea:  en total, el costo de la mano de obra es igual con los dos enfoques;  con el enfoque alternativo, se contabilizan los beneficios y costos para todos los actores involucrados, individualmente, identificando, de esta manera, quien gana y quien pierde;  el concepto de los precios sombra se reinterpreta. El enfoque no constituye una propuesta oficial de la CEPAL; es meramente una opción presentada por su Unidad de Transporte para facilitar y aclarar el análisis, en la presente oportunidad, de las concesiones.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 LA APLICACIÓN A CASOS DE CONCESIONES DE CARRETERAS LA APLICACIÓN A CASOS DE CONCESIONES DE CARRETERAS El concesionamiento de las carreteras es practicado en distintos países latino- americanos, como: Argentina, Brasil, Colombia, Chile y México. En un mundo perfecto, de información completa y muchas entidades compitiendo entre sí para la adjudicación de una concesión (de una carretera en el caso que consideramos) al ganador le ingresarían solamente utilidades normales, suficientes meramente para remunerar el capital que invierte.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 Sin embargo, el mundo no es perfecto, por distintas razones: 1.normalmente, se recibe solamente una cantidad reducida de ofertas, en algunos casos una sola (p.e. casos ferroviarios, como Ferrocarril del Pacífico chileno y empresas ferroviarias bolivianas, el de la autopista acceso nororiente a la ciudad de Santiago de Chile); 2.No es posible pronosticar con seguridad los volúmenes de tránsito que ocuparían la vía; 3.a veces los concesionarios ponen de manifiesto que la información que manejaban no fuera perfecta, por subestimación de costos (El Melón) o sobreestimación de tráfico (Colombia, Chile);

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del a veces, se concesiona una carretera de uso obligatorio para algunos usuarios, sin alternativas viables (p.e. el acceso al aeropuerto de Pudahuel de la ciudad de Santiago); 5.a veces, se concesionan paquetes, implicando subvenciones cruzadas entre componentes (como en el caso de segmentos de la Ruta 5 chilena). Por lo tanto, es muy posible que un concesionario ingrese más, o menos, que lo necesario para remunerar el capital invertido. Y es igualmente posible que ganan o pierden el gobierno o los usuarios.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 En el cuadro que sigue, se identifican los componentes de beneficios recibidos por cada una de las tres categorías de agentes, es decir, los usuarios, el concesionario, y el gobierno. Las transferencias entre una categoría y otra, se destacan en amarillo. Esas se cuentan dos veces, una vez + y la otra - ivamente. En principio, no hay dificultades en adoptar una categorización más fina, distinguiendo, por ejemplo, entre automovilistas, camioneros y empresas de buses.

USUARIOS  tiempo de viaje  costo de operación, con impuestos  accidentes  calidad de servicio - tarifa de peaje - costo de transacción usuarios CONCESIONARIO - pago al fisco - inversión, con impuestos - costo de explotación, con proyecto, con impuestos + tarifa de peaje - costo de transacción del concesionario GOBIERNO + pago al fisco + costo de explotación, sin proyecto - costo de administración y regulación + impuestos - costo de transacción gobierno Evaluación Económica de concesiones por categoría Metodología: Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 Hasta el momento, se ha aplicado este enfoque de análisis a los siguientes casos:  El túnel El Melón (Chile), a cargo del consultor Ing. Francisco Ghisolfo;  El acceso norte a la ciudad de Buenos Aires (Argentina), también desarrollado por el Ing. Ghisolfo;  Una vía concesionada al norte de la ciudad de Bogotá (Colombia), elaborado por la consultora Ing a. Irma Chaparro (por publicar), y;  Como ejercicio aparte, el ferrocarril construido entre Valparaíso y Santiago (Chile) hace un par de siglos, caso analizado por el presente expositor.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 Los resultados básicos fueron los siguientes:  Caso El Melón: ganan los usuarios y el gobierno, pero pierde el concesionario;  Caso Acceso Norte de Buenos Aires: gana todo el mundo;  Caso Vías al norte de Bogotá: ganan los usuarios y el concesionario, pero pierde el gobierno;  Caso Ferrocarril entre Santiago y Valparaíso: mayores ganancias para los pasajeros que para los dueños de carga; pérdida efectiva para la empresa (estatal), cuyos ingresos de la carga superaron los de los pasajeros; y ganancia probable para el gobierno.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 Del análisis de cada caso, se puede derivar lecciones sobre la manera más eficaz de diseñar concesiones. A continuación, mis colegas van a resumir los resultados principales de los análisis efectuados y las conclusiones y lecciones obtenidas de ellos.

Seminario CEPAL - ProInversión Lima, noviembre del 2003 Aquí nos paramos – muchas gracias. Ian Thomson Jefe, Unidad de Transporte, CEPAL Casilla 179-D, Santiago, Chile tel: (+ 56 2) fax: (+ 56 2) Aquí nos paramos – muchas gracias. Ian Thomson Jefe, Unidad de Transporte, CEPAL Casilla 179-D, Santiago, Chile tel: (+ 56 2) fax: (+ 56 2)