Descentralización Fiscal en América Latina Evolución: logros y desafíos Revisión de la teoría Análisis de los procesos Para seguir avanzando Iván Finot, ILPES/CEPAL/NN.UU. - 12.11.03 XI Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica

1. Evolución y objetivos Procesos sucesivos, con efectos sobrepuestos: Antecedente: 60’s - 70’s: Desconcentración Planificación Regional  Macro – regiones Objetivos: Desconcentración de la producción y de la población Mayor eficiencia en el gasto público Desde los 80’s: DESCENTRALIZACIÓN A) 80’s - 90’s: Democratización  Niveles tradicionales Participación ciudadana Equidad territorial y social (ante deuda social) Eficiencia fiscal B) 2000 - …: Globalización Competitividad territorial en la economía globalizada:  Autonomía local y recursos para el Desarrollo Local

Logro de objetivos: 1) Desconcentración Concentración Regional de la Generación del PIB en Países Seleccionados (Como porcentaje del total) Elaborado en base a datos oficiales de cada país

Tendencias en Disparidades Disparidades Territoriales en Países Seleccionados Elaborado en base a datos oficiales de los países

2) Eficiencia administrativa Mejor adecuación a la demanda No hay evidencias de mejoras en relación beneficio/costo (CEPAL) Aumento neto en corrupción? sobre-costos clientelismo

3a) Participación política Avance en derecho al voto  Pero: Riesgo de nuevos centralismos si: Orientada a niveles intermedios Megamunicipios Problemas de representación

3b) Participación social Aún escasa, pero: En Bolivia y Colombia: “planificación participativa”: participación social para consulta sobre necesidades y control, En Porto Alegre (y otros municipios de Brasil): “presupuesto participativo”: participación social en decisiones sobre gastos y aportes. La favorecen culturas previas

4) Equidad Territorial: Inicial, muy importante  Pero: Insuficiente: riesgo de reconcentración del gasto público Tendencia a concentración del producto Social: Avances:  Derivados de redistribución territorial Aumento de cobertura Pero diferenciación en calidad

5) Eficiencia Fiscal Excepto en México: Aumento gastos > aumento ingresos locales Aumento del endeudamiento subnacional => déficit fiscal! (Ver gráficos 1.1 – 1.4 en Anexo) Excepto en México, los sistemas de transferencias inducen desequilibrios macroeconómicos (CEPAL)

6) Autonomía para Desarrollo Local Aún muy escasa: la mayoría de los municipios deciden gasto sobre márgenes muy reducidos Mayoría de los municipios depende de transferencias condicionadas según uso O bien no vinculadas principalmente al aporte local: origen de insostenibilidad financiera

¿Qué hacer? Necesidad de evaluar la descentralización para profundizarla y reorientarla ¿Por qué no se lograron algunos objetivos? ¿Cómo propiciar el desarrollo local y a la vez avanzar en los otros objetivos? ¿Cómo inducir eficiencia? ¿Cómo conciliar eficiencia con participación y equidad? ¿ Cómo lograr eficiencia fiscal? Organización de la presentación: Revisión de la teoría Evaluación de los procesos Lineamientos para (re)orientarlos

2. Revisión de la teoría Provisión de bienes públicos Descentralización política Sistemas de compensación Descentralización operativa

Provisión de Bienes Públicos Qué se descentraliza? Proceso de provisión de bienes públicos Bienes públicos: normas, servicios, bienes, provistos por organizaciones del Estado Puros: de los que nadie puede ser excluido Impuros: los que no pagan quedan excluidos Proceso de provisión: Asignación: proceso de decisión política sobre: 1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave) 2) cómo producir lo que se va a proveer Operación (administrativa) de esas decisiones

Principio de Eficiencia La asignación para provisión de bienes públicos será más eficiente en la medida en que los ámbitos territoriales de los procesos de decisión sobre gasto y aportes para financiarla correspondan a preferencias territoriales similares Ejemplos: Centralización Sistemas básicos (justicia, defensa, moneda, redistribución…) Sistemas normativos (pesas y medidas, competencia…) Descentralización Infraestructura básica

Descentralización- Centralización Territorial de la Provisión Procesos supranacionales Centralización Procesos nacionales Procesos subnacionales intermedios Descentralización Procesos locales

Descentralización (Política) La demanda de bienes públicos está diferenciada territorialmente por: Aspectos físicos y culturales Estructura productiva Descentralización (política): transferencia de decisiones (políticas) sobre provisión de bienes públicos (qué, cuánto, con qué parte del ingreso) a procesos democráticos subnacionales “Descentralización fiscal”: aspecto de la descentralización política: con qué recursos

Condiciones de Eficiencia Adecuación a preferencias: Correspondencia entre demanda geográficamente diferenciada y circunscripción del respectivo proceso de provisión (Oates)  profundización y agregación Transferencia del proceso completo: decisiones colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de su ingreso proveer (“selección pública”, Musgrave)  capacidad de autoimposición Procesos al menos tan democráticos y participativos como los centrales (Finot)  políticas de participación para revelación de preferencias Beneficios superiores a economías de escala por centralización. Relativizados por: Flexibilización de la producción Oferta de RR. HH.

Sistemas de Compensación Sistemas de transferencias, en dinero o servicios, para compensar: “Dotaciones iniciales” Efectos de la descentralización Diferencias territoriales “iniciales”: Por dotación de recursos Por grado de desarrollo Por centralismo (reforzó) Incremento por descentralización: si incentiva la eficiencia  estimula la diferenciación!

Tipos Básicos de Transferencias Oates: No condicionadas: “block grants”, para compensar diferencias en nivel de ingresos públicos Condicionadas: “matched grants”, para igualar nivel de provisión de algunos servicios (generalmente se requiere aporte local) Sin embargo, las transferencias más adecuadas a la descentralización (política) serían las subsidiarias respecto a decisiones locales: De libre disponibilidad + condicionadas a aportes locales (Finot)

Descentralización Operativa Para responder mejor por algunas funciones que les competen, los gobiernos centrales transfieren la operación de asignaciones que ellos deciden a gobiernos subnacionales Descentralización Operativa*: descentralización administrativa hacia gobiernos subnacionales Dando lugar a una relación “principal - agente” Ventaja: el agente tiene mejor información Desventaja: conflicto de intereses (Heymann) * Llamada también “Delegación”

Doble Función de los Gobiernos Locales Tareas diferentes de gobiernos locales. Como: Cabezas de autonomías: Desc. Política Agentes de gobiernos centrales: Desc. Operativa Ejemplo: subsidios sociales Decisiones sobre provisión (qué, cuánto, con qué parte del ingreso): nivel nacional Operación: nivel local Implicaciones: Financiamiento y rendición de cuentas al respectivo “principal”

Descentralización Política y Descentralización Operativa Gobierno central Administración central Desc. Política Decisión Desc. Operativa Operación. Procesos locales Gobiernos locales Administraciones locales

3. Análisis de los Procesos Aproximación al ciudadano Ingresos y gastos autónomos Sistemas de transferencias Descentralización política del gasto Endeudamiento subnacional (Anexo) Conclusiones

Aproximación al Ciudadano Qué se descentralizó? – Principalmente: Infraestructura básica y servicios públicos: ampliación de funciones tradicionales (Parte de) Provisión de servicios de educación y salud: novedad, excepto en Argentina y Brasil Hacia qué nivel? Federales (excepto Brasil): hacia el nivel intermedio Unitarios: hacia el municipio Brasil: a ambos, más hacia el municipio Brasil 1998: Descentralización “democrática” vs. Descentralización “jerárquica”

Ingresos y Gastos Autónomos Fuente: Elaborado en base a datos del FMI (2002)

Observaciones Escasa participación del nivel municipal en generación de ingresos y en gasto autónomo Estas capacidades se dan efectivamente en pocos municipios, donde se concentran los ingresos y/o las actividades económicas La gran mayoría depende de transferencias condicionadas según uso y cuando no, no están vinculadas con esfuerzo local (punto siguiente)

Sistemas de Transferencias Autonomía deGasto II I + Chile (Foncomun) Chile Argentina Brasil Argentina Brasil México (Ramo 28) Brasil Vinculación con Esfuerzo Subnacional - + Bolivia Colombia Bolivia Fondos Concursables Colombia Sistemas Básicos Sistemas Complemen-tarios Financiamiento Directo de Servicios Sociales: Colombia, Chile, (México...) III IV -

Sistemas de Transferencias y Tipos de Descentralización Autonomía de Gasto II I Descentralización Política del Gasto Descentralización Política Vinculación con Esfuerzo Subnacional - + Descentralización Política del Gasto => Operativa Descentralización Operativa > Política III IV

Descentralización Política del Gasto Descentralización política del gasto: transferencia de decisiones sobre gasto en provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales Al separar gasto de aportes, no se da condición de eficiencia  menor participación presiones no compensadas sobre déficit fiscal

Conclusiones Descentralización en A. Latina Descentralización por Sectores según Tipo

Conclusiones (2) Escasa transferencia de poder al ciudadano (amplio margen para avanzar) No hay diferenciación entre tareas de gobiernos subnacionales como cabezas de autonomías y como agentes del gobierno central: problemas de accountability, de eficiencia Los sistemas de transferencias no inducen eficiencia (excepto en México) ni participación, y tampoco consiguen equidad Orientación a la gestión social, no al desarrollo local

4. Para Seguir Avanzando Objetivos actualizados Bienes locales y bienes nacionales Para equidad y eficiencia fiscal Para eficiencia y participación Orientación al desarrollo local Viabilidad

Objetivos Actuales Objetivos generales: crecimiento con equidad y ciudadanía (CEPAL) Descentralización: forma de organizar el aparato estatal para adecuarlo al logro de estos objetivos Objetivos específicos: Crecimiento Viabilizar el desarrollo local Eficiencia asignativa, reducción de corrupción Eficiencia fiscal Equidad Equidad territorial Viabilizar equidad social Ciudadanía Más participación ciudadana Igualdad de oportunidades para participar

Bienes Locales y Bienes Nacionales ¿Qué se descentralizó? – Funciones para la provisión de dos tipos de bienes públicos: Infraestructura básica y servicios públicos Servicios de educación y salud ¿Es una solución eficiente descentralizar en igual forma la provisión (qué, cuánto, con qué aportes proveer) de ambos tipos de bienes? ¿Tienen una demanda geográficamente diferenciable?

La Canasta Social Los servicios de salud y educación hacen parte de una “canasta social” a la que todos los ciudadanos de un país deberían tener igual derecho Tender a (Re) Centralizar (demanda uniforme): Decisiones (políticas) sobre: QUÉ: contenido nacional CUÁNTO: niveles y estructura CON QUÉ RECURSOS: financiamiento de un sistema que garantice a todas las personas igualdad de acceso

La Canasta Social (2) Tender a Descentralizar: A gobiernos subnacionales, según ámbito: Contenido mínimo (Desc. Política) Localización (Desc. Política) Operación de subsidios: a la oferta, a la demanda, al consumo (Desc. Operativa) A establecimientos en competencia: la prestación de servicios (Desc. “Económica”)

Servicios de Infraestructura En cambio la demanda de infraestructura básica y servicios públicos sí está física y económicamente diferenciada Como también las de: Ordenamiento del territorio Organización de la prestación de servicios públicos y sociales Definición de contenidos mínimos de educación y salud Sí es conveniente descentralizar toda su provisión (“qué” y también “cuánto y con qué recursos”) hasta los ámbitos más adecuados Estas competencias son la base del desarrollo local: Desarrollo económico local Mejoramiento del hábitat colectivo

Para Equidad y Eficiencia Fiscal: Dos Sistemas Redistributivos Redistribución social (familiar o personal) concepto diferente a redistribución territorial Dos sistemas subsidiarios: Sistema de redistribución social: para canasta social, respecto a ingresos familiares, operado por el nivel local (Ej. Colombia) Sistema de redistribución territorial, para desarrollo local: transferencias proporcionales al aporte relativo (en principio: respecto a ingresos territoriales) incluir “cuasi impuestos” Ventaja: límite a las transferencias por disposición a contribuir!

Para Eficiencia y Participación: Adecuación de Procesos a Demandas Ampliar competencias y profundizar la descentralización hasta niveles submunicipales Esto último especialmente en grandes ciudades Incentivar el asociativismo territorial en función de características similares de demanda Particularmente: incentivar la fusión de municipios pequeños y la “mancomunización” de municipios contiguos  micro-regiones

Vinculación del Gasto con Aportes Vinculación de decisiones sobre gasto con aportes locales (actuales y futuros): Transferir al nivel local de impuestos sobre inmuebles urbanos y rurales + Potestad de mover alícuotas Externalización de sistemas de avalúo Contabilizar “cuasi impuestos” (aportes en “tiempo”, trabajo, materiales, dinero) Aumentar transferencias bajo sistemas de compensación de Tipo I Instaurar consulta obligatoria a partir de límites de endeudamiento

Participación en Decisiones Procesos de concertación en decisiones sobre gastos y aportes: Participación social: Mejoramiento del hábitat: con organizaciones territoriales y funcionales de base Desarrollo económico: con asociaciones de productores, de prestadores de servicios, etc. Participación política: sistema territorial para elección de representantes Uno por distrito, adicionales según población Obligación de informarse e informar

Orientación al Desarrollo Local Incentivos a procesos de concertación de desarrollo local: Transferencias de tipo I condicionadas a participación Políticas de fomento productivo y apoyo a PYMES Articulación de estas estrategias de desarrollo local con políticas nacionales (y/o estatales/provinciales): De servicios de infraestructura supra-locales Otras políticas de desarrollo

Viabilidad Viabilidad técnica: necesidad de análisis Viabilidad política: Tendencias actuales: Centralización política y descentralización operativa de la canasta social: capitación para educación y salud en Chile, plan obligatorio de salud en Colombia, educación en Brasil… Descentralización hacia la competencia económica: servicios básicos; salud en Colombia y Chile Orientación al desarrollo local: de problema a solución Pero: toda descentralización política es una redistribución del poder... estudios y propuestas acumulación política  oportunidad

Lecturas Recomendadas Bienes públicos:Musgrave, Richard; Peggy Musgrave (1989). “Public finance in theory and practice” Trad. Hacienda pública teórica y aplicada. McGraw-Hill (Madrid), 1992. Capítulo 4. ”Provisión de bienes públicos” Descentralización: Oates, Wallace (1972). “Fiscal federalism” Trad. Federalismo fiscal. IEAL (Madrid), 1977. Capítulo I. “Un enfoque económico del federalismo” Capítulo II. “La división de funciones entre niveles de gobierno” Del autor: Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL, Serie Gestión Pública No. 12, LC/L. 1521-P, 2001 (www.cepal.cl) Descentralización en América Latina: cómo hacer viable el desarrollo local. CEPAL, Serie Gestión Pública No. 38, LC/L.1986-P, 2003 (En imprenta) (Solicitar fotocopias a Martín Moreno)

Anexos Gastos e ingresos totales en niveles subnacionales: Argentina (Provincias) Brasil (Municipios) Bolivia (Municipios) Colombia (Entidades territoriales) Tendencias de Participación en Ingresos Propios Sistemas de Transferencias: Financiamiento de las Transferencias Básicas Criterios de Distribución de las Transferencias Básicas Condicionamientos a las Transferencias Básicas Políticas sobre endeudamiento Evolución del endeudamiento subnacional: Argentina Brasil Colombia

Elaborado en base a datos del FMI 1.1 Argentina Elaborado en base a datos del FMI

Elaborado en base a datos del FMI 1.2 Brasil Elaborado en base a datos del FMI

Elaborado en base a datos del FMI 1.3 Bolivia Elaborado en base a datos del FMI

Elaborado en base a datos del DNP 1.4 Colombia Elaborado en base a datos del DNP

2. Tendencias de Participación en Ingresos Propios Municipal 6.1% =   5.3% + 10.0% 6.5% - 7.7% * Se excluye aportes a la seguridad social. Fuente: Elaboración propia en base a datos del FMI País_ Nivel Brasil Argentina México Bolivia Perú Chile 1991-98 Tend 1991-00 1991-99 Central 62.8% 68.1% 76.8% 84.1% 92.6% 92.3% Intermedio 31.1% 31.9% 17.9% 6.0% 0.9%

3.1 Financiamiento de las Transferencias Básicas

3.2 Criterios de Distribución de las Transferencias Básicas Fuente: Elaboración propia, en base a legislación de cada país.

3.3. Condicionamientos a las Transferencias Básicas Fuente: Elaboración propia, en base a legislación de cada país.

4. Políticas sobre Endeudamiento Prohibición: Chile Límites al endeudamiento: Colombia 1997: Ley de semáforos Leyes de Responsabilidad Fiscal Argentina 1999: Ley de Administración de los Recursos Públicos No alcanza a las provincias Brasil 2000: Ley de Responsabilidad Fiscal Límites al gasto y al endeudamiento Colombia 2000:Ley de Responsabilidad Fiscal de las Unidades Territoriales % s/ ingresos libre destinación Ecuador 2000: Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal 5% operativos y 100% de capital

5.1 Argentina: Evolución del Endeudamiento Subnacional

5.2 Brasil: Evolución del Endeudamiento Subnacional

5.3 Colombia: Evolución del Endeudamiento Subnacional