ACTOS ADMINISTRATIVOS: LECCIÓN °2 ACTOS ADMINISTRATIVOS:

ACTO ADMINISTRATIVO (Art. 130 LGAP) DEFINICIÓN: “Declaración unilateral de voluntad, conocimiento o juicio efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos concretos o generales, de alcance jurídico o no, en forma directa o inmediata.” (Ernesto Jinesta) OTRAS DEFINICIONES: “Manifestación unilateral de voluntad, dirigida a producir un efecto de derecho y emanada normalmente de la Administración en uso de una potestad administrativa.” (Eduardo Ortiz Ortiz) Se excluyen: Actos de la Administración puramente materiales. Ejemplos. Redacción de un oficio, una demolición, el asfaltado de una calle. Actuaciones administrativas: No producen o imponen consecuencias jurídicas. Ejemplos. 1. Informes que relatan hechos ocurridos. 2. Acto de inicio de la actuación fiscalizadora.

ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS A. COMPETENCIA: El acto administrativo debe emanar del órgano competente al cual el ordenamiento jurídico le asignó las atribuciones en razón de la materia, territorio, tiempo y grado o jerarquía. I. ELEMENTOS MATERIALES O SUSTANCIALES B. REGULARIDAD EN LA INVESTIDURA DEL FUNCIONARIO: El órgano o el funcionario público debe gozar de un nombramiento legal y estar en el ejercicio del cargo. 1. SUBJETIVOS: En relación al sujeto que dicta el acto administrativo C. LEGITIMACIÓN : Es la titularidad de la potestad para ejercer las atribuciones que confiere la competencia, con lo cual se garantiza la adecuación de dicho ejercicio al interés público y al interés de los administrados (art 11 y 194 COPOL D. VOLUNTAD: El funcionario público no puede dictar un acto administrativo para fines que no coinciden con los queridos por el ordenamiento jurídico.

A. MOTIVO: Son los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (derecho) y fácticas (hechos) que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo de conformidad con la ley. (Art. 133 LGAP) 2. OBJETIVOS: Determinan lo que la Administración Pública manda, autoriza o prohíbe. B. CONTENIDO: Es lo que el acto administrativo declara, dispone, ordena, certifica o juzga. Suele expresarse en la parte dispositiva de las resoluciones administrativas. Debe ajustarse al fin legal y al motivo cuando ambos estén regulados o establecidos en la ley. C. FIN: Es el resultado objetivo (independiente de la intención y de la voluntad del servidor público) que persigue el acto administrativo. Se encuentra fijado en la ley, usualmente de forma expresa y específica.

MOTIVACIÓN: Constituye una explicación de las razones de hecho y derecho que llevaron a la emisión del acto administrativo. Es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa está contenida en la parte considerativa. Fundamento, justificación del acto administrativo. (Art. 136 LGAP) Factor determinante del debido proceso y derecho de defensa. B. FORMA DE EXPRESIÓN O INSTRUMENTACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO: Se refiere al acto escrito (predominante), verbal u oral, simbólico, tácito, presunto o implícito (excepcional). (Art. 137, 144 LGAP) -Simbólico: Signos o símbolos empleados: semáforos, señales de tránsito (letreros verticales o en asfalto). -Presunto: Silencio positivo o silencio negativo. -Implícito: Se infiere del contenido de otro acto administrativo. II. ELEMENTOS FORMALES: Tienden a manifestar el acto como tal. Dan existencia al acto administrativo. C. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: Es la secuencia o concatenación de actos, actuaciones, formalidades u operaciones de trámite necesarias para la formación, exteriorización y eventual impugnación del acto administrativo final o definitivo. (Art. 214 LGAP) Tendiente a garantizar el debido proceso y la defensa del administrado.

VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO (Art. 11, 13, 128, 158 LGAP) EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO (Art. 140, 239, 334 LGAP) CONCEPTO: El acto administrativo debe ser conforme con el ordenamiento jurídico. Aplicación del principio de legalidad: Impone a la Administración Pública el sometimiento al ordenamiento jurídico. REGLA GENERAL: Todo acto administrativo se presume válido o legítimo. PRESUNCIÓN DE VALIDEZ: El acto administrativo se tendrá como válido y producirá todos sus efectos, hasta tanto no se declare su invalidez en la vía administrativa o judicial. Finalidad: Velar por la continuidad, regularidad, eficacia y eficiencia de la función administrativa. Aplica únicamente para actos relativamente nulos. (Art. 176 LGAP) Deben concurrir todos los elementos constitutivos del acto administrativo para su validez. CONCEPTO: Referida a la capacidad del acto administrativo para producir efectos jurídicos. La eficacia no depende de la validez del acto, porque los requisitos condicionantes de la eficacia no tienen relación con los elementos constitutivos del acto. Requisitos condicionantes están establecidos en la ley: comunicación, autorización, aprobación, etc. El acto puede ser válido pero ineficaz (cumple con todos los requisitos formales y materiales pero no fue debidamente comunicado al administrado), o inválido pero eficaz (acto fue debidamente comunicado pero carece de un elemento formal o sustancial que origina la nulidad relativa).

DEL ACTO ADMINISTRATIVO EJECUTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO (Art. 146, 150, 151 LGAP) CONCEPTO: Consiste en la obligatoriedad o exigibilidad inmediata del acto administrativo, luego de ser comunicado. Ejemplo: Es exigible el acto final o definitivo que determina la obligación tributaria. Derecho de la Administración de exigirlo –potestad de imperio-, y deber del administrado de cumplirlo. No es atribuible a cualquier acto administrativo, sino únicamente aquellos eficaces, válidos o presuntamente válidos. Ejemplo: Un acto que no fue debidamente notificado o comunicado no podrá exigirse. Es una consecuencia de la presunción de legitimidad o de validez del acto administrativo. Interposición de proceso contencioso administrativo no afecta la eficacia ni ejecutividad, salvo dictado de medidas cautelares que ordenen suspender efectos del acto. (Art. 19 a 30 CPCA) CONCEPTO: Es la posibilidad o prerrogativa de la Administración de ejecutar por sí misma el acto –por razones de interés público-, sin necesidad de recurrir a los Tribunales, aún en contra de la voluntad del administrado. Procede en actos administrativos eficaces, válidos y anulables (nulidad relativa, no absoluta). Art. 169 LGAP. Actos no susceptibles de obligación forzosa: actos declarativos, certificatorios y registrales. La ejecutoriedad no se impone a los actos que no imponen al administrado el cumplimiento de una obligación de hacer o no hacer. Tampoco a los actos que el ordenamiento expresamente le niegue el carácter de ejecutoriedad. Ejemplo: AT puede cobrar tributos en vía administrativa, pero sino tiene éxito, la ejecución de créditos tributarios deberá hacerse en vía judicial. Limita acción de la AT al decreto de medidas cautelares administrativas. (Art. 167, 169 CNPT) Implicaciones directas. Los recursos interpuestos contra el acto en vía administrativa no tendrán efecto suspensivo, excepto si su ejecución causa perjuicios graves o de imposible reparación. Efectos podrían suspenderse vía cautelar. (Art. 148 LGAP, 21 CPCA)

ACTO PRESUNTO SILENCIO NEGATIVO: Se presume la denegación de una petición o recurso ante la falta de pronunciamiento de la Administración. El administrado podrá considerar desestimada su petición si la Administración no notifica su decisión en el plazo de dos meses, o si no resuelve el recurso ordinario dentro de un mes a partir de su presentación. (Art. 261 LGAP) Pretende combatir estado de indefensión en que se coloca al administrado cuando no se resuelve su gestión. Tiene carácter optativo o facultativo, el administrado puede utilizarlo o no, ya que igual puede esperar la decisión expresa. CPCA: Figura pierde importancia, mediante proceso contencioso administrativo se pueden impugnar omisiones o inactividades formales de la Administración. (Art. 32 CPCA) Ejemplo: Art. 156 párrafo 1 CNPT (anterior a la reforma contenida en la Ley N°9069). SILENCIO POSITIVO: Supone una respuesta afirmativa de la Administración. Tiene su origen en la ley (Art. 330, 331 LGAP). Opera solo respecto de solicitudes o peticiones y no en la vía recursiva. Administrado puede acogerse voluntariamente o no a sus efectos, y su finalidad es erradicar la inseguridad jurídica. Aplica en solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones, que cumplan con los requisitos de ley. (Art. 7 Ley 8220) Ejemplo: Consulta Tributaria: Requisitos: Interés personal y directo del consultante. Tema a consultar: situación de hecho concreta y actual. Consulta clara y precisa, acompañada de criterio del consultante. Plazo: antes del vencimiento del termino para presentar declaración jurada o dentro del término de pago del tributo. (Art. 119 CNPT)

ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGÚN SU CONTENIDO (Existen varias clasificaciones pero para efectos del presente curso, analizaremos los más importantes en el proceso administrativo-tributario) Art. 163.2 LGAP y 36 CPCA. ACTOS PREPARATORIOS O DE MERO TRÁMITE: Son actos preparatorios, antecedentes de la resolución final, trámites del procedimiento administrativo que no tienen la virtud de decidir directa o indirectamente sobre el objeto del juicio, integran el procedimiento antes de la emisión del acto final (manifestación final de la función administrativa). No expresan voluntad sino un mero juicio, representación o deseo de la Administración y no producen en forma directa efectos jurídicos frente a terceros. Por regla general, no son susceptibles de impugnación en vía jurisdiccional; por cuanto, no producen efectos jurídicos directos, inmediatos o propios. Ver sentencia N° 121-2009-I de las 14:30 horas del 19 de marzo de 2009 del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Sección Primera. Ejemplos: Inicio de actuación fiscalizadora. Requerimientos de información realizados por la AT al contribuyente o a terceros.

B. ACTO FINAL O DEFINITIVO: acto que concluye o cierra el procedimiento administrativo constitutivo, el cual puede ser revisado por razones de oportunidad o legalidad en un procedimiento administrativo de impugnación (recursos ordinarios). (Dr. Ernesto Jinesta) Ejemplos: Acto administrativo de liquidación de oficio (art. 144 CNPT) Resolución que resuelve el recurso de revocatoria (art. 145 CNPT) C. ACTO FIRME: es el acto que ha adquirido firmeza en vía administrativa por dos razones: El administrado ejerció todos los recursos y no fue anulado, revocado o modificado, quedando expedita la vía judicial para impugnarlo. Ejemplo: Resolución del TFA que resuelve recurso de apelación (art. 146 CNPT) El administrado lo consintió de forma expresa o tácita, renunciando a los recursos o no planteándolos en tiempo y forma, respectivamente. (Dr. Ernesto Jinesta) Ejemplo: Acto administrativo de liquidación de oficio no impugnado en vía administrativa (art. 144 CNPT)

A.1. ACTOS PREPARATORIOS O DE MERO TRÁMITE CON EFECTO PROPIO: Actos cuyo contenido decide directa o indirectamente el fondo del asunto, impide su continuación en vía administrativa, o crean, modifican o suprimen situaciones jurídicas activas o pasivas, es decir, que no requieren de una actuación posterior para producir efectos, de tal modo que ponen fin a la vía administrativa o hacen imposible o suspenden el procedimiento administrativo. Se caracterizan por incidir, en forma autónoma, en la esfera jurídica de los administrados, esto es, que no requieren de otra actuación posterior para producir efectos. Es decir, la impugnabilidad de los actos preparatorios es una consecuencia de que los efectos que producen son asimilables a los que se derivan de un acto final, o bien, por cuanto inciden desfavorablemente en la esfera jurídica sustancial del administrado, quien frente a ello no podría verse imposibilitado de acudir ante los tribunales a impugnar la conducta lesiva de trámite. Ejemplo. La inscripción de oficio de un contribuyente. Los efectos propios del acto preparatorio pueden surgir, directamente del contenido del acto, o bien, ser una consecuencia prevista por un precepto legal asignada a una declaración específica, en cuyo caso, derivarían de la norma. El artículo 345, párrafo 3° LGAP estipula que "Se considerará como final también el acto de tramitación que suspenda indefinidamente o haga imposible la continuación del procedimiento.". Igualmente, el artículo 163, párrafo 2 ° LGAP establece que "Los vicios propios de los actos preparatorios se impugnarán conjuntamente con el acto, salvo que aquellos sean, a su vez, actos con efecto propio.“: Ejemplo. Cuando se impugna el acto administrativo de liquidación de oficio es posible alegar vicios del inicio de la actuación fiscalizadora.

OTROS TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACTOS REGLADOS: El contenido y motivo están determinados en la ley. No dejan margen de opción a la Administración Pública porque la ley le dice cómo debe proceder. Es producto de una potestad reglada. Ejemplos: La determinación del monto de la obligación tributaria. La orden de cierre de negocio por la no presentación de declaraciones o la omisión de ingresar las sumas retenidas del Impuesto general sobre las ventas o del impuesto selectivo de consumo. (art. 86 párrafo 3 CNPT) NOTA: Ver sentencias N°1255-F-S1-2011 y 452-F-S1-2012 dictadas por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. ACTOS DISCRECIONALES: Resultado del ejercicio de una potestad discrecional debidamente atribuida por el ordenamiento jurídico a favor de determinada función. Conlleva un margen de apreciación subjetiva. Ejemplos: Arreglos de pago (aplazamientos y fraccionamientos). Art. 38 CNPT. La orden de cierre de negocio por la reincidencia en la no emisión o entrega de facturas o comprobantes debidamente autorizados. (art. 86 párrafo 3 CNPT) NOTA: Ver sentencias N°1255-F-S1-2011 y 452-F-S1-2012 dictadas por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

“…No obstante, si bien es cierto que la discrecionalidad implica un margen de libertad para apreciar, analizar, valorar  y  decidir   cuál  solución  es la más idónea para salvaguardar el interés público, debemos ser enfáticos en advertir que su ejercicio no está disociado del ordenamiento jurídico vigente, pues más bien, éste es el que le impone límites o parámetros que no sólo están relacionados con los elementos reglados de esa potestad (de carácter formal), sino con aspectos sustanciales o de fondo, en que los derechos fundamentales, los principios generales del derecho, los conceptos jurídicos indeterminados y las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, tienen una importancia trascendental (artículos 5, 14, 15 b), 16, 17, 133.2, 160 y 216.1 de la Ley General de la Administración Pública); de ahí que, consecuentemente con esas limitaciones, el artículo 160 del cuerpo normativo aludido, expresamente señala que el acto discrecional será inválido, además, cuando viole reglas elementales de la lógica, de la justicia o de la conveniencia, según lo indiquen las circunstancias de cada caso. Lo que no es más que una manifestación del sometimiento de la Administración al Derecho, que se traduce en el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública). Por consiguiente, aún en el ejercicio de potestades discrecionales, la Administración no podrá actuar o dejar de hacerlo, con inobservancia del ordenamiento jurídico que le sirve de sustento y que es presupuesto básico de su legitimidad (Pronunciamiento C-280-2001 de 8 de octubre de 2001).” Dictamen N°C-287-2005 emitido por la PGR.  

AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA (Art. 126, 127 y 356 LGAP, 146 y 156 CNPT, 31 CPCA) AGOTAMIENTO FACULTATIVO: Es decisión del administrado si impugna el acto final o definitivo (recurso ordinario). La ley no compele al agotamiento de la vía administrativa. Cuando el administrado opta por no agotar la vía administrativa, la caducidad de la acción judicial empezará a correr a partir de la notificación del acto final no impugnado. Carácter electivo de la vía administrativa, resulta absolutamente congruente con los derechos fundamentales de los administrados de acceso a la jurisdicción,  a una justicia pronta y cumplida (artículo 41 de la Constitución Política), a la igualdad (artículo 33 de la Constitución Política) y a controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 de la Constitución Política). Sala Constitucional, Voto N°3669-06. Tribunal Fiscal Administrativo y Tribunal Aduanero Nacional: Agotan vía administrativa en materia tributaria y en materia aduanera respectivamente. Son órganos jerárquicos impropios, ejercen control de legalidad contra los actos impugnados, con independencia de criterio. Gozan de autonomía funcional. (Art. 205 LGA, 146 y 156 CNPT) AGOTAMIENTO PRECEPTIVO U OBLIGATORIO: Existen dos supuestos establecidos en norma constitucional donde el agotamiento de la vía administrativa es obligatorio: Materia Municipal (Art. 173 p.2 COPOL) Materia de Contratación Administrativa (Art. 184 COPOL)