La financiación de las políticas sociales Oscar Cetrángolo CEPAL Taller “Financiación de las políticas sociales” III Encuentro Internacional de Redes EUROsociAL México DF, de junio de 2008

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Tres dimensiones del problema Macro: solvencia y restricción fiscal Sectorial: financiamiento y organización de la salud y educación Micro: financiamiento y autonomía de unidades microeconómicas (escuela, hospital)

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires La dimensión macro: solvencia y restricción fiscal Nuevo espacio fiscal para el financiamiento del gasto social Asignación del presupuesto y rigideces Inversión o gasto

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires El nuevo “espacio fiscal” El nivel de carga tributaria total resulta inadecuado para el financiamiento público, lo que estaría indicando, por parte de la sociedad de los países de la región, una preferencia de intervención gubernamental no consistente con los recursos transferidos al sector público por las familias. Durante los últimos años, el fuerte crecimiento de los recursos, acompañado por una política de contención del gasto, determinó un importante superávit primario y tendencias hacia el equilibrio global.

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Presión tributaria (sin Seguridad Social), Gasto y resultados del Gobierno Central

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Presión tributaria por países en 1990 y 2005 PAISES EN QUE LA PRESION AUMENTÓ PAISES EN QUE LA PRESION BAJÓ

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Carga tributaria y desarrollo económico A diferencia de lo usualmente mostrado en los estudios que comparan la presión tributaria de países en distintas regiones del planeta, en América Latina, aquellos que muestran un mayor nivel de PIB por habitante no coinciden con los de mayor presión tributaria. De los seis países con más de 8000 u$s por habitante (medido en precios de paridad) sólo Argentina, Brasil y Uruguay se encuentran entre los de mayor presión; Chile presenta un nivel de carga intermedio, mientras que Costa Rica y México recaudan menos de 15% del PIB.

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Carga tributaria y PIB por habitante (medido en PPP)

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Carga tributaria y desigualdad Tampoco son los países menos desiguales (Uruguay, El Salvador, Costa Rica y Venezuela) los que presentan mayor presión tributaria. La tributación, entonces, no ha sido la explicación de una mejor distribución del ingreso, ni tampoco parece ser que la mejor distribución del ingreso esté asociada a una mayor capacidad para cobrar efectivamente los impuestos.

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Ingresos tributarios y coeficiente de Gini. Año 2005

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Estructura tributaria de América Latina en relación con países más desarrollados De una primer aproximación se puede adelantar que la estructura tributaria de los países latinoamericanos es más regresiva que la correspondiente a las economías desarrolladas, lo que afecta negativamente la distribución de la renta y constituye uno de los factores que hace de América Latina una de las regiones más desiguales del planeta. Resulta llamativo que el nivel de imposición general a los consumos (el de características más regresivas) resulta ser muy similar entre los países de la región y los del mundo desarrollado. La diferencia entonces se encuentra en el pobre desempeño de la imposición a la renta y la correspondiente a la seguridad social (impuestos de características más progresivas o proporcionales).

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Imposición directa en la estructura tributaria. Comparación con la OCDE – Año 2005 (% PIB)

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Recaudación por tipo de impuesto. Países ordenados por nivel de tributación directa (en % del PIB)

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria Muchos de los países de la región tienen fuentes de financiamiento no tributarias que son de suma importancia. Venezuela, Bolivia, México, Ecuador, Chile y Paraguay son claros ejemplos de situaciones en donde los recursos naturales brindan ingresos fiscales de tal importancia que han relevado a sus gobiernos de la necesidad de afianzar la recaudación tributaria. En Panamá deben considerarse los recursos del Canal.

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Ingresos tributarios y no tributarios

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires ¿Cómo usar el nuevo espacio fiscal? Rigideces Las rigideces fiscales son restricciones institucionales que limitan la capacidad de modificar el nivel o estructura del presupuesto público. Esas restricciones institucionales pueden tener diferente sustento normativo, pudiendo estar consagradas en las constituciones, leyes u otro tipo de norma o ser el producto de limites políticos al manejo presupuestario. Adicionalmente, la definición de las rigideces debe hacer mención a un determinado período de tiempo. En el corto plazo, la casi totalidad del presupuesto es de carácter rígido. En el lago plazo, todo el presupuesto cobra mayor flexibilidad. Existen condiciones particulares en los que las rigideces pasan a ser un problema de segundo orden.

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Causas de rigideces Sistemas de seguridad social Relaciones intergubernamentales Recursos extraordinarios Inversión en infraestructura Otro gasto social Servicios de la deuda Cláusulas de ajuste endógeno Restricciones políticas Otras

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Rigideces derivadas del pago de la deuda (información correspondiente a 2005)

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Clasificación de rigideces

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Rigideces en la asignación del espacio fiscal La rigidez como forma de evadir la restricción fiscal Inversión pública y rigideces de corto plazo Significado del gasto social como inversión

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Tres dimensiones del problema Macro: solvencia y restricción fiscal Sectorial: financiamiento y organización de la salud y educación Micro: financiamiento y autonomía de unidades microeconómicas (escuela, hospital)

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Dimensión sectorial: organización y financiamiento Modo en el que el financiamiento de la salud y educación define la organización y el acceso a los servicios. Aspecto central en términos de cohesión social Temas más importantes: Descentralización de salud y educación Financiamiento contributivo y fragmentación de la salud

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Descentralización fiscal Existe una tensión entre: Cohesión social Descentralización del gasto social Sostenibilidad fiscal global y de los gobiernos subnacionales Se requiere una nueva perspectiva que ayude a jerarquizar los argumentos y acercar soluciones a casos particulares.

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Heterogeneidad de procesos y motivaciones Países federales y unitarios Procesos durante gobiernos no democráticos: Reformas sectoriales (Chile) Necesidades financieras del gobierno central (Argentina) Promoción de democracia reduciendo poder del gobierno central (Brasil) Reformas políticas en democracia (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú)

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires PIB (PPP) por habitante y descentralización. Ordenado por IDH

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Ausencia de correspondencia fiscal plena Relación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Ausencia de correspondencia fiscal plena Relación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Imposibilidad de correspondencia fiscal: potestades tributarias

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Necesidad de transferencias Sabiendo que: La descentralización del gasto social afecta la equidad No hay posibilidad de corresponsabilidad fiscal plena Sistema de transferencias se requiere para: Corregir desequilibrios verticales Corregir desequilibrios horizontales Incorporar incentivos consistentes con políticas sectoriales que atiendan la equidad

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Transferencias básicas: Autonomía local o política sectorial Repartos entre la Nación y gobiernos intermedios (Argentina, Venezuela) Reparto entre la Nación y diferentes niveles de gobierno subnacional (Brasil) Sistemas que incluyen recursos provenientes de recursos naturales (México, Perú). Problemas de inestabilidad temporal. Sistemas con excepciones (Municipios con puerto en Honduras) Reparto horizontal (Chile) Reparto que incorpora destinos diferentes a los gobiernos subnacionales (Universidades en Bolivia) Reparto de fondos provenientes del alivio de la deuda (Bolivia)

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Criterios de distribución: devolver o distribuir Coeficientes fijos (Argentina) Según indicadores generales con diferente grado de complejidad (México, Guatemala, Perú, Honduras) Según indicadores sectoriales (Colombia) De transición (Nicaragua, Colombia)

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Condicionamiento en las transferencias Condicionalidades generales (Bolivia, El Salvador, Uruguay) Condicionalidades específicas (Brasil, Argentina, Guatemala) Sistema general de transferencias con uso condicionado (Colombia, México). ¿Recentralización? Incentivos específicos (Fondo Hondureño de Inversión Social, Plan Nacer Argentina) ¿Posibilidad de premios y castigos en el gasto social?

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Simultáneamente está cayendo la cobertura contributiva PAISES EN QUE LA COBERTURA MEJORÓ PAISES EN QUE LA COBERTURA EMPEORÓ AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: Cobertura en 1990 y 2002 (% de ocupados que cotiza)

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Presión tributaria por países en 1990 y 2005 PAISES EN QUE LA PRESION AUMENTÓ PAISES EN QUE LA PRESION BAJÓ

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires América Latina: tipos de sistemas según interacción entre financiamiento público y cotizaciones de la seguridad social en el sector de la salud Tipo (1) Países con financiamiento de la salud en base a rentas generales Tipo (2) Países con integración de rentas generales y cotizaciones a la seguridad social Tipo (3) Países sin integración de rentas generales y cotizaciones a la seguridad social en el financiamiento de la salud La estructura de la prestación es heterogénea entre prestadores públicos y privados En todos los casos hay algún grado de separación explícita de funciones de financiamiento y provisión. También varía el nivel de integración en el financiamiento. La estructura de la prestación es heterogénea: existen distintos tipos de vinculación entre el sector público y privado. Provisión pública y privada: Bahamas, Barbados, Bélice, Brasil, Dominica, Granada, Haití*, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, Surinam,e Trinidad y Tobago, Venezuela. Provisión sólo a través del sistema público: Cuba Tipo 2A: Integrado con mantenimiento del financiamiento contributivo y nivel único de cobertura a a cargo de la seguridad social: Costa Rica. Tipo 2B: Integrado con cobertura diferenciada entre financiamiento contributivo y no contributivo: Colombia, Antigua y Barbuda, Rep. Dominicana. Tipo 2C: Modelo dual con integración parcial: Chile. Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Tres dimensiones del problema Macro: solvencia y restricción fiscal Sectorial: financiamiento y organización de la salud y educación Micro: financiamiento y autonomía de unidades microeconómicas (escuela, hospital)

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Dimensión micro del financiamiento del gasto social Uso del financiamiento para definir el gobierno del sistema Financiamiento como incentivo para hacer más eficiente al sistema Autonomía de las unidades de producción microeconómicas (escuela, hospital)

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Dimensión micro: Temas centrales por su impacto en cohesión social Grado de autonomía vs. Equidad Asignación de recursos a escuelas y hospitales públicos o privados (!): Presupuestos históricos Pagos de gastos salariales Pagos por servicios Pagos por capitación Existencia de recursos propios (cooperadoras escolares, cargos al usuario en salud como regulador de la demanda). Mecanismos de redistribución y justificaciones de su existencia

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires Reflexión final Tres dimensiones son producto de una abstracción útil para este abordaje La realidad es mucho más amplia y compleja Exige trabajo intersectorial donde cada una de las partes tiene que conocer el funcionamiento de las restricciones ajenas

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires ¡Muchas gracias!