LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ... Alicia continuó: “Me podrías indicar, por favor, hacia dónde tengo que ir desde aquí?”. “Eso depende de adónde quieras llegar”, contestó el gato. LEWIS CARROL, Alicia en el país de las maravillas

LA FORMA DE ESTADO EN LA CE Uno de los grandes problemas constituyentes era cómo transformar un Estado unitario y centralista en un Estado descentralizado. La CE acaba siendo una norma de reorganización del Estado: quedaba a merced de lo que hicieran las nacionalidades y regiones con el derecho a la autonomía Lo que contiene es la apertura de un proceso histórico más que una ordenación jurídica de la estructura del Estado “Deconstitucionalización de la estructura del Estado” (Cruz Villalón)

LA FORMA DE ESTADO EN LA CE La CE no define la forma de Estado La estructura del Estado español es el resultado de dos procesos: Un proceso constituyente en el que no se define la estructura del Estado, pero que posibilita su definición Un proceso estatuyente(1979-1983) a través del cual se define la estructura del Estado

PRINCIPIOS QUE INFORMAN EL ESTADO AUTONÓMICO PRINCIPIO DE UNIDAD PRINCIPIO DE AUTONOMÍA PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD

PRINCIPIO DE UNIDAD: ART. 2 CE “La soberanía NACIONAL reside en el PUEBLO ESPAÑOL, del que emanan los poderes del Estado” (art. 1.2 CE) UNIDAD DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO: art. 9.1 CE UNIDAD EN EL CAMPO ECONÓMICO: arts. 131.1, 138.2, 139.2 CE. PRINCIPIO DE IGUALDAD DE TRATO: arts. 139.1 CE, 149.1.1ª.

PRINCIPIO DE AUTONOMÍA ART. 2 CE: Derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones Art. 137 CE: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las CCAA que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Art. 143.1 CE: “En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el art. 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en CCAA con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos”.

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD Art. 138 CE Art. 158.2 CE: FONDO DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL (LEY 29/90) PRINCIPIO DE COOPERACIÓN

INICIATIVA DEL PROCESO AUTONÓMICO: VÍAS DE ACCESO A LA AUTONOMÍA ART. 143 CE ART. 151 CE DISPOSICIÓN TRANSITORIA 2ª DISPOSICIÓN ADICIONAL 1ª ART. 144 CE

EL ART. 143 CE ART. 143.1 CE: SUJETOS INICIATIVA: Todas las Diputaciones provinciales interesadas o el órgano interinsular correspondiente y los 2/3 de los municipios que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Esa iniciativa puede ser sustituida por los órganos colegiados superiores de los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía (DT 1ª) Plazo: 6 meses desde el primer acuerdo Si no prosperara, habría que esperar 5 años

EL ART. 151 Y LA DT 2ª La iniciativa tenía que ser ejercida por las Diputaciones provinciales o los órganos interinsulares correspondientes y las tres cuartas partes de los municipios que representen la mayoría del censo electoral de cada provincia y además que tal iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. DT 2ª: Los territorios que en el pasado hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatutos de Autonomía pudieron acceder directamente mediante un acuerdo por mayoría absoluta de los órganos preautonómicos colegiados.

DISPOSICIÓN ADICIONAL 1ª Se limita a respetar y amparar los derechos históricos de los territorios forales LO 13/82, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra

Art. 144: cláusula de cierre Decisión mediante Ley Orgánica Autorizar la constitución de una CA cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del 143.1 Lo 6/82, de 7 de julio (MADRID) Autorizar o acordar, en su caso, el Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial Ceuta, Melilla (DT 5ª): LO 1/95 Y 2/95 Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el 143.2

Procedimientos de elaboración de los Estatutos Iniciativa autonómica por la vía del art. 143 CE: art. 146 CE Vía del art. 151 o de la DT 2ª: art. 151.2 CE

LOS PROCESOS ESTATUYENTES INTERPRETACIÓN DIFERENCIADORA DEL DERECHO A LA AUTONOMÍA Estatutos de Autonomía del PV y Cataluña (LO 3 y 4/1979) y de Galicia (LO 1/81) Gobierno de la Nación: Todos los demás territorios por la vía del art. 143 CE Referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica andaluza (28 de febrero 1980) INTERPRETACIÓN HOMOGENEIZADORA PACTOS AUTONÓMICOS DE 1981 (UCD, PSOE). PACTOS AUTONÓMICOS DE 1992 (PSOE, PP):

PACTOS AUTONÓMICOS DE 1981 FIJACIÓN DEL MAPA AUTONÓMICO Madrid se constituiría en CA por la vía del 144.a CE Navarra con base en la DA 1ª Canarias y Valencia completarían sus competencias por las LO previstas en el art. 150.2 CE. TODAS LAS CCAA SE DEFINEN COMO DE NATURALEZA POLÍTICA: ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL ART. 152 CE FIN DEL PROCESO: 1 DE FEBRERO DE 1983 ARMONIZACIÓN A TRAVÉS DE UNA LO: LO DE ARMONIZACIÓN DEL PROCESO AUTONÓMICO (LOAPA)

APLICACIÓN DE LOS PACTOS Se aprueban los diferentes EAA: Andalucía, Asturias, Cantabria (dic.81), La Rioja, Murcia, C. Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Navarra (julio-agosto 82); Extremadura, Baleares, Madrid, Castilla-León (feb.83) Canarias y C. Valenciana: LO 11 y 12/82 las equipara con las del 151

Resistencia de León y Segovia a incorporarse en la CA de Castilla-León Las Cortes mediante la LO 5/83 sustituyeron la iniciativa de las dos provincias 53 senadores del Grupo Popular interponen sendos recursos de inconstitucionalidad STC 89/84(León): el ejercicio del derecho a la autonomía es un camino sin retorno. Una vez ejercida la iniciativa es irrevocable STC 100/84 (Segovia): qué ha de entenderse por interés nacional al que se refiere el art. 144.c: El no ejercicio de la iniciativa por parte de una provincia puede afectar al interés general.

STC 76/1983 Resuelve el recurso previo de inconstitucionalidad contra la LOAPA. Ninguna ley del Estado puede reformar un Estatuto. Sólo pueden ser reformados a través de los procedimientos estatutariamente establecidos. La forma jurídica del Estado español resulta de la Constitución y de los Estatutos

PACTOS AUTONÓMICOS DE 1992 AMPLIACIÓN DE COMPETENCIAS DE LAS CCAA DEL 143 POR LA VÍA DEL ART. 150.2 CE LO 9/1992 REFORMAS DE LOS ESTATUTOS MEDIANTE LAS LLOO 1 A 11/1994

El sistema competencial de las CCAA Distribución de competencias = punto central de la ordenación jurídica de todo Estado descentralizado La CE deja la delimitación competencial en manos de los Estatutos Es necesario hacer una interpretación conjunta de la Constitución y los Estatutos

El marco constitucional Art. 147.2.d): “Los Estatutos de autonomía deberán contener: d) Las competencias asumidas dentro del marco de la Constitución.” La CE prevé un único modelo de asunción de competencias con una secuencia temporal distinta: Está fijado para todas en los arts. 148 y 149 Secuencia temporal distinta: art. 148.2 y 151.1

Desarrollo del marco constitucional 4 CCAA (art. 151) asumieron de manera inmediata las competencias previstas en los arts. 148 y 149 Otras 3 (Navarra, Canarias y C. Valenciana), mediante la DA 1ª y a través de sendas LLOO fueron equiparadas a las del 151. Las 10 restantes asumieron sólo el listado de materias del 148 Pactos Autonómicos de 1992: Transferencia dentro del listado del 149 (LO 9/92). Reforma de sus Estatutos. 1997: equiparación de todas las Comunidades.

El art. 148 CE Es la CA la que toma la decisión, a través de su Estatuto, de asumir las competencias que permite este artículo Las que no fueran asumidas por las CCAA permanecerían en manos del Estado: art. 149.3 CE

Art. 149 CE En este artículo es donde se presentan los problemas de delimitación competencial En principio pareciera que el artículo establece una competencia excluyente del Estado: “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias...” Exclusiva no quiere decir EXCLUYENTE: es necesario interpretar el artículo para distinguir las materias que son competencia del Estado con carácter excluyente de las que pueden ser compartidas con las CCAA Posteriormente habría que analizar cuáles de estas últimas han sido asumidas por los Estatutos.

Materias del art. 149.1 CE Competencias exclusivas y excluyentes Competencias del Estado sobre las bases Competencias del Estado sobre la legislación

Competencias exclusivas y excluyentes Núcleo esencial del poder del Estado Reserva absoluta Relaciones Internacionales, Defensa y Fuerzas Armadas, Administración de Justicia, Hacienda General y Deuda del Estado...

Competencia del Estado sobre las bases “Bases” (8ª, 13ª, 16ª, 18ª); “Legislación básica” (17ª, 18ª, 23ª) o “normas básicas” (27ª, 30ª). El TC ha interpretado como sinónimas todas esas expresiones (STC 32/81) Su finalidad es asegurar un mínimo común denominador para todas las CCAA (STC 1/82) Tal finalidad debe ser confiada al legislador da la importancia de la misma (SSTC 32/81, 1/82, 25 y 32/83) La regulación de lo básico no debe conducir a una regulación detallada de la materia, de manera que vacíe de contenido la competencia de las CCAA (STC 95/86)

La competencia del Estado sobre la legislación 149.1. 6ª, 7ª, 8ª, 9ª, 12ª,.... El término “Legislación” debe entenderse en un sentido amplio, conteniendo por tanto también las normas reglamentarias dictadas por el gobierno (STC 18/82)

La modificación extra-estatutaria de las competencias La Ley marco de delegación de competencias legislativas (art. 150.1 CE) La LO de transferencia (art. 150.2 CE) Ley de armonización (art. 150.3 CE): STC 76/83 (LOAPA)

Las cláusulas de cierre del marco constitucional: art. 149. 3 CE Competencia residual del Estado en todas las materias sobre las que no hayan asumido competencia las CCAA El principio de prevalencia o supremacía del derecho estatal sobre el derecho de las CCAA El derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho de las CCAA

La prevalencia del derecho estatal Art. 4 LOAPA: supremacía del derecho estatal sobre el derecho de las CCAA en todas las materias del art. 149.1 CE, con lo que reducía la competencia exclusiva de las CCAA a las materias del art. 148 CE, que serían las únicas en que no entraría en juego el principio de prevalencia. Fue declarado inconstitucional por la STC 76/83. Con la finalidad de evitar que entre en juego el principio de prevalencia, los Estatutos han calificado a todas las competencias que asumían dentro del art. 149 CE como competencias exclusivas. Con ello se evita la posibilidad de conflicto y la entrada en acción del principio de prevalencia.

Organización institucional de la CA Los Estatutos son la norma institucional básica de cada CA (art. 147.1 CE) Contenido mínimo del Estatuto: Art. 147.2 CE La organización prevista en el art. 152 se ha extendido a todas las CCAA

Sistema parlamentario autonómico Asamblea legislativa Presidente y Consejo de Gobierno El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea El Tribunal Superior de Justicia

Las relaciones entre las CCAA y el Estado

Relaciones de colaboración entre el Estado y las CCAA SSTC 18/82, 96/86: deber de “recíproco apoyo y mutua lealtad” entre el Estado y las CCAA Diferentes foros de encuentro: Conferencias sectoriales, Comisiones, Consejos... Formas de cooperación bilateral o multilateral: acuerdos o convenios Un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la CA y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad (art. 154 CE). Papel del Senado

Conflictos de competencias Las actuaciones administrativas están sometidas al control de la jurisdicción contencioso-administrativa (arts. 106 y 153 c CE) Recursos de inconstitucionalidad. Las CCAA sólo pueden impugnar “Leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía” (art. 32.2 LOTC) Conflictos de competencias que resuelve el TC

El control del Estado sobre las CCAA Art, 153 CE: el control de la actividad de los órganos de las CCAA se ejercerá: Por el TC, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el art. 150.2 Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autonómica y sus normas reglamentarias. Por el Tribunal de Cuentas, el económico y el presupuestario.

Control de constitucionalidad Art. 161.2 CE: El Gobierno podrá impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA. La impugnación producirá la suspensión o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a 5 meses.

El control del Estado sobre las CCAA Leyes marco (art. 150.1 CE) LO de transferencia o delegación: la ley preverá las formas de control que se reserve el Estado (art. 150.2 CE) Leyes de armonización (art. 150.3 CE) Control a través de la elaboración de la aprobación de los Estatutos

La coerción estatal: art. 155 CE Si una CA no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la CA y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las CCAA.

La financiación autónomica

Principio de autonomía financiera: art. 156.1 CE Marco constitucional Principio de autonomía financiera: art. 156.1 CE Recursos de las CCAA: art. 157 CE Principio de solidaridad: art. 158 CE

El sistema de financiación de la LOFCA LO 8/1980, de financiación de las CCAA (modificada por las LLOO 1/88, 3/96, 10/98, 5/01 y 7/01) Recursos propios y recursos que proceden de la participación en los ingresos del Estado. CONSEJO DE POLÍTICA FISCAL Y FINANCIERA, integrado por el Ministro de Economía y Hacienda, por el Ministro para las Adm. Pcas y por los Consejeros de Economía y Hacienda de las CCAA. Todo lo que afecta a la financiación de las CCAA pasa por él.

Dos tipos de financiación FINANCIACIÓN DEPENDIENTE DEL ESTADO INCONDICIONADA CONDICIONADA FINANCIACIÓN AUTÓNOMA

FINANCIACIÓN DEPENDIENTE DEL ESTADO Incondicionada Se articula básicamente a través de la participación en los ingresos del Estado ejecutada a través de la técnica de los impuestos cedidos. Art. 11 LOFCA (redactado por la LO 7/01): I.R.P.F., con carácter parcial, con el límite del 33%. Impuesto sobre el patrimonio Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados. Impuesto sobre sucesiones y donaciones. IVA, con carácter parcial, con el límite máximo del 35%. Los impuestos especiales de fabricación, con excepción del impuesto sobre electricidad, con carácter parcial, con el límite máximo del 40% para cada uno de ellos. El impuesto sobre electricidad. El impuesto especial sobre determinados medios de transporte. Los tributos del juego El impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos.

Financiación incondicionada Sobre estos tributos cedidos, las CCAA podrán imponer recargos, siempre que no supongan una minoración de los ingresos del Estado (art. 12 LO 7/01) “Fondo de suficiencia” (Art. 13): a través del cual se “cubrirá la diferencia entre las necesidades de gasto de cada CA y su capacidad fiscal”. Cesión de impuestos con la atribución de capacidad normativa sobre los mismos a las CCAA (art. 19)

Financiación condicionada Asignaciones niveladoras previstas en la Ley de P. Generales del Estado (art. 15.2 LO 7/01): cuando no se lleguen a cubrir el mínimo de la prestación del conjunto de los servicios públicos fundamentales Fondo de Compensación Interterritorial: el art. 16 LO 7/01 regula tanto la cuantía como los criterios de distribución, cuya ponderación se hará por Ley y será revisable cada 5 años. La LO 7/01 contempla un Fondo Complementario para CA (art. 16.5) Una Junta Arbitral conocerá de los conflictos entre el Estado y una CA o entre una CA y otra. Sus resoluciones tendrán carácter ejecutivo y podrán ser impugnadas ante la jurisidicción contencioso-adm.

Financiación autónoma IMPUESTOS PROPIOS Art. 6.2 LOFCA: “Los tributos que establezcan las CCAA no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado”. Esa limitación explica la escasísimo uso de esta posibilidad.

FINANCIACIÓN AUTÓNOMA TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES: mediante Ley y sobre materias que sean de competencia de la CA. RECARGOS SOBRE LOS IMPUESTOS ESTATALES PRODUCTO DE OPERACIONES DE CRÉDITO: aprobadas por el Parlamento autonómico, coordinadas entre sí y con la política de endeudamiento del Estado y habrán de ser autorizadas por el Estado.

LOS REGÍMENES FINANCIEROS FORALES Disposición Adicional 1ª CE La Comunidad foral de Navarra y las Diputaciones Forales Vascas disfrutan del rendimiento en su territorio de la mayoría de los impuestos y contribuyen a las cargas generales del Estado mediante el pago de un “cupo”. País Vasco: los ingresos propios constituyen el 80% de la financiación Navarra: el 88%