Política Energética, Compensaciones Económicas y Medio Ambiente Gonzalo Blumel M. Libertad y Desarrollo

El problema (1): necesitamos más energía para seguir creciendo..... Por cada 1% de crecimiento del PIB aumenta el consumo de energía eléctrica un 1,2%. Para el año 2030, la demanda de energía eléctrica podría triplicarse respecto a los niveles actuales (de 55 mil GWh a 150 mil GWh), y el consumo total de energía podría duplicarse (de 296 mil a casi 558 mil GWh).

….lo que aumentará nuestras emisiones contaminantes, tanto “globales” como “locales” Nuestra matriz eléctrica se está desarrollando sobre la base de generadoras termoeléctricas, en desmedro de otras alternativas como la hidroelectricidad, que en la última década suministró aproximadamente la mitad de nuestro consumo. Si miramos el SEIA, encontramos que de los más de 16 mil MW tramitados desde el 2007, aprobados o en calificación, 9 mil MW corresponden a proyectos térmicos (diesel y carbón), y solo 7 mil corresponden a proyectos hidroeléctricos. ¿Razones? Conflictos de los proyectos hidroeléctricos. Restricciones de suministro de gas natural. Alto costo de otras alternativas (ERNC).

Evolución de la matriz eléctrica al 2030 La generación a carbón podría aumentar desde un 20 a un 40% durante los próximos años.

A. Aumento de nuestras emisiones de “contaminantes globales” (CO2) Nuestras emisiones de contaminantes globales, medidas por nuestra “huella de carbono” (toneladas de CO2/habitantes Chile), pasarían de 5 a casi 10 toneladas por habitante entre el 2007 y el 2030. En el mismo lapso, los países de la UE reducirían sus emisiones de 10 a 5 toneladas por habitante. Las negociaciones post Copenhague posiblemente conducirán a que Chile tenga que reducir sus emisiones de CO2, ya que Grecia y Portugal firmaron el Protocolo de Kyoto cuando tenían aproximadamente US$13 mil per cápita (equivalente a unos US$ 16 mil de hoy).

Evolución de la “huella de carbono” puede traerle complicaciones a nuestra industria exportadora

B. Aumento de nuestras emisiones de “contaminantes locales” (PM, NOx, SO2) La contaminación del aire afecta hoy a más de 6 millones de santiaguinos, y se está extendiendo con rapidez a regiones, debido fundamentalmente al crecimiento de las emisiones locales de carácter antropogénicas (transporte, industria, etc.). Se estima que hay más de 8 millones de Chilenos que habitan en zonas donde no se cumple la norma anual de material particulado (PM10). De acuerdo a estimaciones propias, el exceso de contaminación a lo largo de las ciudades del país (donde hay mediciones disponibles) produciría casi 4 mil muertes prematuras, y más de 14 mil admisiones hospitalarias por causas respiratorias y cardiovasculares. 7

Responsables de las Emisiones de PM10 en la R.M. Fuente: SEREMI SALUD R.M. Solo el 3% proviene del polvo natural, por lo que el foco debe estar en las fuentes antropogénicas.

Promedio anual de concentraciones de PM10 para diferentes ciudades del país Actualmente, hay 7 millones y medio de chilenos que habitan en zonas donde no se cumple la norma anual de PM10[i], lo que se agravaría significativamente en caso de aprobarse el anteproyecto de norma de material particulado fino (PM2,5), actualmente en discusión. De hecho, si se considera el límite más estricto de la norma, propuesto para el año 2032 (10 ug/m3), serían casi 9 millones quienes habitarían en zonas saturadas de PM2,5, algo especialmente complejo considerando los graves efectos a la salud que produce este contaminante. Fuente: CONAMA 9

El problema (2): nuestra regulación El costo que genera la contaminación es lo que se conoce como una “externalidad”, las que se generan por diversas “fallas de mercado” (existencia de bienes públicos, derechos de propiedad no bien definidos, etc.). Desde el punto de vista económico es “eficiente y ambientalmente eficaz” que quien contamine pague el daño o externalidad que causa (principio rector de la ley 19.300). Sin embargo, la política ambiental chilena es una de restricciones cuantitativas (normas de emisión) y de “comando y control”, que no generan incentivos para que las empresas y personas tomen en cuenta los costos de contaminar. Además, solo se permite compensar los efectos ambientales de los proyectos. 10

Solución 1: El “teorema de Coase” (Nóbel economía 1991) En la medida en que se puedan asignar los derechos de propiedad entre los individuos y en ausencia de costos de transacción, las negociaciones entre privados pueden corregir los efectos generados por las externalidades generando una solución eficiente. En el equilibrio se realizarán “compensaciones” entre las partes que maximizarán el bienestar de la sociedad. Este teorema (Coase, 1960) sienta las bases con que la teoría económica plantea soluciones a las fallas de mercado que se generan debido a la existencia de bienes públicos y de externalidades

Problemas con Coase ¿Implica lo anterior que siempre deben implementarse mecanismos de compensaciones entre privados? No necesariamente. Criterios de equidad (contaminantes tóxicos). Los costos de transacción aumenta con el número de participantes. Finalmente, puede ser casi imposible realizar una asignación absoluta de derechos de propiedad.

Solución 2: Impuestos Pigouvianos Otra manera de solucionar la existencia de externalidades es a través de un impuesto, que efectivamente pone un precio a la externalidad. El concepto se debe al economista Arthur C. Pigou, de ahí el nombre de impuestos pigouvianos “Un impuesto pigouviano es un impuesto por cada unidad de contaminación pagado por el contaminador, y que es exactamente igual al daño marginal agregado ocasionado por la contaminación, cuando ésta es evaluada en su nivel de eficiencia”.

Fundamento económico del Impuestos Pigouvianos Costo marginal social Precio Energía Oferta Privada Impuesto Pigouviano Demanda E’ E Producción de Energía

Impuestos Pigouvianos (cont’) Aparte de recaudar recursos para el Estado, permite mejorar la eficiencia social, debido a que su origen se debe a una distorsión en el mercado. De todos los instrumentos económicos, los impuestos son la herramienta más usada para corregir la existencia de “externalidades” (Clinch and Gooch, 2001).

Ejemplos de impuestos ambientales en el mundo (Dresner et al., 2006)

Metas exigentes: ¿cómo las lograremos? ¿Metas de la Autoridad? Reducir emisiones de contaminantes locales y globales Metas exigentes: ¿cómo las lograremos? 17

Además, es fundamental reducir la conflictividad en torno a los proyectos de generación eléctrica! 18

Propuesta de la Autoridad: “Compensación de Proyectos Eléctricos” Boletín: 6823-08 (mensaje) Título: Establece el pago de un impuesto específico de beneficio municipal por la instalación de una central generadora de energía eléctrica. Fecha de Ingreso: Martes 19 de Enero, 2010 Iniciativa: Mensaje Tipo de proyecto: Proyecto de ley Cámara de origen: C. Diputados Urgencia actual: Sin urgencia Etapa: Primer trámite constitucional, Primer informe de Comisión de Minería y Energía 19

Compensación de Proyectos Eléctricos: Antecedentes según el Ejecutivo Propiciar la sustentabilidad ambiental, compatibilizando el desarrollo con los efectos locales y globales que generan los proyectos Compatibilizar el necesario aumento en la oferta de energía, con el desarrollo social y económico de las localidades en las cuales se emplazan los proyectos energéticos. “actualmente hay una marcada inequidad en la repartición a nivel nacional y local de los beneficios e impactos asociados a la construcción y operación de centrales de energía….. beneficios nacionales…mientras que los impactos afectan son casi exclusiva a los habitantes de las localidades de los proyectos” Problemas con la estructura de pago de las patentes municipales Mecanismos de compensaciones actuales dependen del poder de negociación de las partes, no consideran la parte “económica” cuando hay bienes públicos afectados, lo que ha generado un sistema informal de negociaciones al margen de la institucionalidad. Los beneficiarios de los proyectos del SIC son quienes estan en el los sistemas interconectados 20

Compensación de Proyectos Eléctricos: Fundamentos de la Propuesta Se incorporará un nuevo factor de distribución para el pago de la patente de las empresas generadoras (en proporción al número de patentes y la potencia de las centrales). Establecimiento de un pago por cada MW de potencia de las centrales. No se modifican los requerimientos ambientales y sectoriales Se destina la recaudación íntegramente a los municipios afectados. No se altera la carga tributaria de las generadoras. Los beneficiarios de los proyectos del SIC son quienes estan en el los sistemas interconectados 21

Compensación de Proyectos Eléctricos: Contenidos del Proyecto Artículo 1: Se establece un pago único de 270 UTM de beneficio municipal por cada MW de potencia instalada, para centrales mayores a 200 MW. El impuesto se paga a la tesorería en 10 cuotas anuales. Si el monto del impuesto anual supera el 30% del promedio del presupuesto municipal de los últimos 2 años, el impuesto se pagara en 15 cuotas. El pago podrá imputarse al cumplimiento de los PPM (el remanente podrá imputarse a otros impuestos de retención o recargo). En caso que el contribuyente termine su giro antes del pago del impuesto deberá realizar el pago total anticipadamente. Artículo 3: El pago se incorporará al patrimonio municipal. Tesorería transferirá el pago dentro del mes subsiguiente de la recaudación. Si la central se ubica en mas de una comuna, se pagará proporcional a la superficie de la central. Los beneficiarios de los proyectos del SIC son quienes estan en el los sistemas interconectados 22

Compensación de Proyectos Eléctricos: Contenidos del Proyecto (cont’) Artículo 4º: Las municipalidades deberán destinar estos recursos al financiamiento de obras de desarrollo. La evaluación de los anteproyectos de desarrollo comunal que se financien con los recursos recaudados incorporarán una instancia de participación ciudadana. Artículo 6: Un reglamento desarrollará los procedimientos y materias que sean necesarias para la implementación de la ley. Artículo Transitorio Las empresas que conecten unidades de generación a un sistema eléctrico durante el año 2010, declararán y pagarán la primera cuota del impuesto establecido en esta ley, dentro del mes de marzo del año 2011 y las restantes cuotas, dentro del mismo mes calendario de los años siguientes. Los beneficiarios de los proyectos del SIC son quienes estan en el los sistemas interconectados 23

Algunos ejemplos de posibles compensaciones (SEIA, desde el 2007) Fuente: CONAMA, SEIA 24

Un ejemplo concreto (1): Central Maqueo Futrono Central Maqueo, hidroeléctrica de pasada, comuna de Futrono, US$1.000 millones de inversión, potencia 500 MW. Presupuesto Municipal 2010: $1.500 millones (aprox. US$3 millones) Impuesto a pagar por la central: US$7.5 millones en total Monto anual a pagar (10 cuotas anuales): US$750 mil < 30% del presupuesto municipal

Un ejemplo concreto (2): Central Barrancones en La Higuera Central Barrancones, Termoelectrica, comuna de La Higuera, US$1.100 millones de inversión, potencia 540 MW. Presupuesto Municipal 2010: $1.200 millones (aprox. US$2.4 millones) Impuesto a pagar por la central: US$8.1 millones en total Monto anual a pagar (10 cuotas anuales): US$810 mil > 30% del presupuesto municipal Monto anual a pagar (15 cuotas): US$542 mil anuales

Comentarios al proyecto de ley Tiene sustento teórico el proyecto de ley, pero…… No discrimina entre diferentes tipos centrales (por tecnología y suministro). ¿Es lo mismo un MW hidroeléctrico que un térmico? Las externalidades dependen fundamentalmente de la alternativa de generación elegida (hidroeléctrica de pasada versus embalses) y también de la tecnología escogida, especialmente en el caso de las termoeléctricas. El proyecto asume que toda obra de generación impone un costos a la localidad donde se instale, lo que es bastante discutible (ejemplos, Rapel y Colbún). El límite de 200 MW puede ser muy elevado (una central diesel de 199 MW puede tener impactos mucho más relevantes en la salud de la población que una hidroeléctrica de 500 MW)

Comentarios (cont’) ¿Por qué se exigen compensaciones solo en el caso de los proyectos eléctricos? ¿No sería razonable hacerlo extensivo a todos los proyectos que generen impactos significativos en su entorno? Se pueden generar incentivos perversos, ya que es posible que las generadoras opten por proyectos grandes en desmedro de proyectos menores en base a ERNC (que tienen menores impactos pero no pagan impuestos), para "ganarse" a la comunidad y a las autoridades locales. Asimismo, puede que las generadores opten por localidades con mayor población (poder de negociación de los municipios más grandes), lo que contradice el espíritu del proyecto de ley.

Conclusiones El fondo de la propuesta es apropiado, ya que busca corregir las externalidades generadas por los proyectos eléctricos y reducir la creciente conflictividad observada en torno a ellos. Aún así, el instrumento elegido no parece ser el más apropiado. No es precisamente una solución “Coaseana” ni “Pigouviana”. Si se quiere desincentivar la instalación de centrales con un alto costo social, hay instrumentos más eficientes (impuestos ambientales). Pareciese ser que el Estado va a subsidiar el costo social que imponen las centrales más contaminantes, ya que éstas no van a pagar el verdadero costo que generan. Es hora de tomar decisiones respecto a nuestra política energética!

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