Federalismo Fiscal y Procesos de Descentralización América Latina Teoría de los bienes públicos y de la descentralización Los procesos de la región Iván Finot I CURSO SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALISMO FISCAL Santiago de Chile, 4 de agosto, 2004

Una Somera Evaluación Eficiencia: no hay resultados claros Equidad: aumentos en equidad territorial y social pero posterior aumento de diferencias Participación: aun reducida (Pero: Bolivia: 50%; Colombia: 20%, Brasil 10% - Estimaciones) Autonomía para el desarrollo local: en la mayoría de los casos muy limitada

Organización de la Investigación Cómo reorientar los procesos para hacer viable el desarrollo local/regional y además avanzar en los otros objetivos? Revisión de la teoría (Bienes Públicos y Descentralización) Evaluación y propuesta de reorientación de los procesos

I. Bienes Públicos y Descentralización Tipos de bienes: el problema económico Solución pública Problemas de eficiencia, la descentralización como solución Descentralización de la provisión Descentralización política Descentralización operativa Transferencias territoriales

Tipos de Bienes Bienes públicos (puros): normas, servicios, bienes físicos Provistos por organizaciones públicas A los que todos tienen igual derecho a acceder (nadie puede ser excluido) Se pagan, en conjunto, con impuestos Bienes privados: Provistos por organizaciones económicas A los que sólo se puede acceder pagando el respectivo precio (el que no paga queda excluido) Bienes públicos impuros: de propiedad pública Bienes colectivos: Provistos por organizaciones sociales A los que todos los miembros tienen igual derecho a acceder pero están excluidos los no miembros

El Problema Económico Para todos los tipos de bienes: Qué y cuánto proveer de cada bien? Cómo producir lo que se va a proveer, con mínimo costo?

Solución Privada } del bien b } cada factor A través del sistema de precios: cada individuo trata de maximizar sus beneficios hasta llegar a un precio de eq. QUÉ Y CUÁNTO PROVEER: cada individuo escoje una cantidad de cada bien b, dado su ingreso y el precio de b, según sus preferencias. DEMANDA DEL BIEN b Precio } del bien b OFERTA DEL BIEN b Ingresos CÓMO PRODUCIR (combinación de factores e insumos): opción tecnológica para maximizar ganancias DEMANDA DE FACTORES Precio de } cada factor OFERTA DE FACTORES

Solución Privada Qué y cuánto proveer? Para cada bien privado b, cada consumidor i, dado un precio: b1 = f (U1 / Y1) b2 = f (U2 / Y2) … bn = f (Un / Yn) b1 + b2 + … + bn = b Cómo producir? Para cada bien producido privadamente: b = f (Tb + Lb + Kb) / mín costo Inequitativa: depende de dotación inicial Eficiente: a cada uno según sus preferencias, cada bien a mínimo costo, si hay competencia

Necesidad de los Bienes Públicos Pero no basta el interés individual ! Dilema del Prisionero Intercambian B: vacas A: maíz Roban (Equilibrio de Nash) (Mueller 1979)

Instituciones El mercado es un producto histórico (por prueba y error). Para que funcione de una manera socialmente provechosa se requiere de instituciones Instituciones: “reglas del juego” (North 1990): normas y mecanismos de cumplimiento, formales e informales; diferentes de organizaciones: los “equipos” Los bienes públicos son básicamente instituciones: opciones por soluciones cooperativas (públicas) más eficientes que las individuales (privadas): la “opción pública” (public choice)

Ejemplos de Bienes Públicos Sistemas básicos: jurídico y de justicia de defensa monetario Redistributivo Sistemas normativos y de control (“regulación”): condiciones de competencia pesas y medidas sobre vialidad y sistemas de transporte sobre telecomunicaciones normas sanitarias y ambientales sobre servicios de salud sobre servicios de educación sobre aprovechamiento de recursos naturales sobre uso del suelo

Ejemplos de Bienes Públicos (Sigue) Provisión de servicios: básicos (públicos): vialidad electricidad telecomunicaciones agua alcantarillado eliminación de basura... sociales: salud (incluida nutrición) educación… concertación y apoyo a la producción información concertación público - social - privada

El Problema de la Asignación Como en el caso de los bienes privados, se debe resolver: 1) Qué y cuánto proveer 2) Cómo producir lo que se proveerá Y, adicionalmente: 1) Cómo financiar: con qué parte del ingreso, actual y futuro, proveer (impuestos, crédito, tasas...) 2) Qué producir directamente y qué comprar A través de mecanismos políticos

Dos Tipos de Asignación Asignación 1, para PROVISIÓN: decisión sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso proveer bb.pp. Asignación 2, para PRODUCCIÓN: decisión sobre cómo producir: con qué combinación de factores e insumos, con mínimo costo, producir bienes públicos Directamente: a través de procedimientos político-administrativos Indirectamente: a través de mecanismos de mercado

La Solución Pública Revelación de preferencias (qué y cuánto dado un costo) por votación Participación directa:elecciones (programas) Participación indirecta ( través de representantes): aprobación de presupuesto! Asignación 1: qué, cuánto y con qué costo proveer de B (conjunto de bienes públicos) B = U1/T1+ U2 /T2 + … + Un /Tn Asignación 2: B = f (Tb + Lb + Kb) / mín costo

Principio de Ineficiencia B no corresponde a ninguna preferencia individual en particular sino a la suma de las preferencias (principio de ineficiencia). La solución será tanto más eficiente y equitativa cuanto mejor estén representadas las preferencias ciudadanas (representación, participacion!)

Problemas de Eficiencia Ineficiencia asignativa: En Asignación 1, diferencia, en beneficio/costo, entre la oferta de bienes públicos y las preferencias de los ciudadanos Preferencias individuales agregadas Predominio de la mayoría a pesar de cuerpos de representantes Intermediación política y administrativa Ineficiencia productiva: En Asignación 2: Diferencia entre combinación de factores e insumos respecto a la de mínimo costo Parte de la ineficiencia asignativa (denominador)

Problemas Adicionales “Free riders” (polizontes): consumidores de bienes públicos que no pagan Corrupción: Administrativa Política Centralismo: cuanto más centralizadas las decisiones sobre provisión Más agregada la demanda Más complejos los procesos de asignación Más difíciles de controlar

La Descentralización como Solución Frente a ineficiencia asignativa: Descentralización política o de la provisión: mejor adecuación de la oferta a la demanda diferenciada territorialmente + Frente a polizontes y corrupción: Mayor disposición a pagar Mayor control social Frente a ineficiencia productiva: Descentralización económica o de la producción: transferencia de producción de bienes que pueden ser producidos externamente si se puede garantizar: Competencia Equidad

Procesos democráticos Descentralizacion de la Provisión Descentralización - Centralización Territorial de la Provisión Procesos democráticos supranacionales Centralización Procesos nacionales Procesos subnacionales intermedios Descentralización Procesos locales

Principio de Eficiencia La asignación para provisión será más eficiente en la medida en que los ámbitos territoriales de los procesos de asignación (gasto y aportes para financiarlo) correspondan a preferencias territoriales similares Ejemplos: Centralización Sistemas básicos (justicia, defensa, moneda, redistribución…) Sistemas normativos (pesas y medidas, competencia…) Descentralización Infraestructura básica

Descentralización Política Transferencia de decisiones sobre asignación para provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales Conveniente cuando la demanda está geográficamente diferenciada por aspectos: Físicos Culturales Económicos

Condiciones de Eficiencia y Equidad Mejor adecuación a preferencias geográficamente diferenciadas Beneficios superiores a economías de escala por centralización Condiciones de equidad: sistemas de ecualización territorial y social (transferencias: territoriales y sociales)

Adecuación a Preferencias Correspondencia entre demanda geográficamente diferenciada y circunscripción político-administrativa (a partir de Oates). Principio de solución: acercamiento al ciudadano y asociación territorial en función de demanda Revelación efectiva de preferencias: Transferencia del proceso completo: decisiones sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso ciudadano proveer (de Musgrave)  Inequidad Principio de solución: transferencias de libre disponibilidad proporcionales a aportes locales relativos Procesos al menos tan democráticos y participativos como los centrales Principio de solución: sistema electoral territorial + participación popular

Competencias Descentralizables Demanda geográficamente diferenciada => Infraestructura básica y servicios públicos Ordenamiento del territorio Organización de la prestación de servicios Definición de contenidos de educación y salud Apoyo a PYMES Base del desarrollo local/regional! Desarrollo económico local Mejoramiento del hábitat

Descentralización Operativa Proceso de asignación político administrativa: Decisión Operación Para responder mejor por algunas funciones que les competen, los gobiernos centrales transfieren la operación de asignaciones que ellos deciden a gobiernos “locales” Descentralización Operativa: descentralización de la operación de decisiones centrales a gobiernos “locales” Dando lugar a una relación “principal - agente”: ventajas pero conflicto de intereses...

Descentralización Política y Descentralización Operativa Gobierno Central Administración central Desc. Política Decisión Desc. Oper. Operación Gobierno Local Administración local

Transferencias Territoriales En procesos de descentralización política Diferencias territoriales “iniciales”: Por dotación de recursos Por grado de desarrollo Por centralismo (reforzó) Incremento por descentralización política y económica incentivan la eficiencia  la diferenciación!  sistemas de transferencias, en dinero o servicios, para compensar: Dotaciones “iniciales” Efectos de la descentralización

Tipos Básicos de Transferencias Territoriales Oates: Transferencias no condicionadas: “block grants”, para compensar diferencias en ingresos públicos por habitante Transferencias condicionadas: “matched grants”, para igualar nivel de provisión de algunos servicios (generalmente se requiere aporte local) Sin embargo, las transferencias más adecuadas sería una combinación: De libre disponibilidad Condicionadas a aportes locales Subsidiarias respecto a decisiones locales!

Transferencias y Descentralización Condiciona-mientos: Al aporte local? No Sí Según uso? 2 Desc. Política del Gasto 1 Descentralización Política 3 Desc. Política  Operativa 4 Desc. Operativa > Política

Descentralización Política del Gasto Descentralización política (no operativa) del gasto: transferencia de competencias de gasto en la provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales Al separar gasto de aportes, no se da condición de eficiencia  menor participación presiones no compensadas sobre déficit fiscal (Fin, falta Descentralización Económica)

Lecturas Texto: Cap. III, IV y V Textos básicos: Oates (1972). Fiscal federalism (Trad.) Musgrave (1991). Public finaces in theory and practice (Trad.) C. IV: Bienes Públicos Sexta Parte: Federalismo Fiscal North (1990). Institutions, institutional change and economic performance (Trad.)

ANEXO: Síntesis del Marco Conceptual: Tipos de Descentralización De la provisión: Política: transferencia de competencias de decisión sobre gasto y financiamiento para provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales. Similar a “Devolución” Política del Gasto: transferencia de competencias de decisión sólo sobre gasto a procesos democráticos subnacionales. Operativa: transferencia de competencias de operación de decisiones centrales a gobiernos subnacionales. Similar a “Delegación” (pero definitiva!) De la producción: Económica: transferencia de decisión sobre asignación para producción a la competencia económica

Gestión Descentralizada Gobierno Central Administración Central Desc. Política Decisión Desc. Adm. Operación Gobierno Local Desc. Económica Producción Administración Local Productores Externos

Tipos de Bienes