Paraísos Fiscales, Evasión Tributaria e Intercambio de Información Seminario “Finanzas Públicas y Evasión Fiscal en América Latina” Antigua Guatemala, 25 y 26 de agosto de 2010

Contenido ¿Qué es un paraíso fiscal? Impulso internacional reciente Qué requiere y qué no requiere el Estándar Internacional ¿Qué hemos hecho en Centroamérica y qué nos falta hacer? ¿Cuán efectivo es el control de la evasión sin intercambio de información? El caso de Guatemala El sector privado ante la implementación del Estándar Conclusiones

¿Qué es un paraíso fiscal?

En pocas palabras… Un territorio o Estado se considera Paraíso Fiscal si: No aplica impuestos directos, o si existen, son sólo nominales Si no aplica impuestos directos pero sí indirectos, aplican los criterios siguientes Existe opacidad fiscal Su legislación o prácticas administrativas no permiten o dificultan significativamente el intercambio de información para propósitos tributarios Incluyendo legislación estricta de secreto bancario y de protección de datos personales (accionistas de sociedades anónimas) Si concede un tratamiento tributario privilegiado Generalmente reducción de la obligación tributaria a ciudadanos o empresas no residentes 4

Impulso internacional reciente

El consenso internacional La discusión sobre los paraísos fiscales no es nueva Existe consenso internacional desde hace más de 70 años Pero no había recibido el impulso político necesario La presión de diversos organismos internacionales, ha logrado algunos avances: Especialmente la OCDE y el GAFI en materia de intercambio de información Es hasta la crisis económica mundial de 2009 que se concretan decisiones

El rol del G-20 y el Foro Global de la OCDE Las reuniones del G-20 han sido el epicentro de las principales medidas Londres (abril 2009): Adopción del Estándar Internacional de Transparencia Fiscal y Financiera de la OCDE Publicación de las “listas negra y gris” elaboradas por el Foro Global Sobre Transparencia e Intercambio de Información para Propósitos Tributarios (OCDE) Pittsburg (septiembre 2009) Compromiso por acelerar los avances Disposición para aplicar contramedidas en caso de falta de avance Pusan (junio 2010), los Ministros de Finanzas y los Presidentes de Bancos Centrales del G-20: Expresaron apoyo constante al trabajo del Foro Global

Acciones del Foro Global Considera la suscripción de acuerdos para intercambio de información un paso indispensable Pero no descuida el seguimiento de su vigencia e implementación Incluye 95 miembros, incluyendo todo el G-20, países OCDE y todas las jurisdicciones fuera de plaza Su mandato es por 3 años a partir de 2009, para supervisar a los miembros y otros países y jurisdicciones que requieran atención especial Las revisiones incluyen 2 fases: Revisión de los marcos legales y regulatorios Evaluación práctica de la implementación del Estándar El primer conjunto de 18 revisiones iniciaron en marzo de 2010. El segundo conjunto esta en preparación

Resultados recientes reportados por el Foro Global En 2009 el Estándar fue adoptado universalmente: 4 países OCDE se oponían (Austria, Bélgica, Luxemburgo y Suiza), pero levantaron su reserva 3 paraísos fiscales no cooperantes que rechazaban el Estándar (Andorra, Lichtenstein y Mónaco), finalmente lo aceptaron en marzo de 2009 Los 4 miembros del Foro Global que no habían manifestado compromiso por adoptarlo (Costa Rica, Malasia, Filipinas y Uruguay), lo hicieron en abril de 2009 Todos los países no OCDE que habían manifestado reserva (incluyendo Brasil, Chile y Tailandia), se retractaron Naciones Unidas aceptó el estándar Ver el reporte “Promoting Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes, A background Information Brief” 10 de agosto de 2010, OECD, disponible en línea en www.oecd.org/dataoecd/32/45/43757434.pdf

Resultados recientes reportados por el Foro Global Adicional a la adopción del Estándar: Está siendo implementado en países originalmente reacios a cooperar. Desde 2009 se han suscrito: Más de 320 acuerdos para intercambio de información para fines tributarios Alrededor de 150 acuerdos para evitar doble tributación Protocolos en los países de la “lista gris” para la implementación del Estándar La mayoría de los acuerdos son entre países Aunque se han suscrito algunos entre centros financieros fuera de plaza (off-shore) Los signatarios habían sido identificados por la OCDE como países sin implementación sustancial (“lista gris”) Ver el reporte “Promoting Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes, A background Information Brief” 10 de agosto de 2010, OECD, disponible en línea en www.oecd.org/dataoecd/32/45/43757434.pdf

Resultados recientes reportados por el Foro Global Más de 28 países se han removido de la “lista gris”, ya que han suscrito por lo menos 12 acuerdos. Muchos de estos países, continúan negociando y suscribiendo acuerdos adicionales al mínimo de 12 12 países han aprobado legislación específica para implementar sus compromisos con el Estándar: Austria, Andorra, Las Bahamas, Chile, Hong Kong, China, Liechtenstein, Macao, Malasia, Panamá, Filipinas, San Marino y Singapur El Foro Global reporta que Costa Rica y Guatemala han iniciado reformas legales importantes para implementar el Estándar Ver el reporte “Promoting Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes, A background Information Brief” 10 de agosto de 2010, OECD, disponible en línea en www.oecd.org/dataoecd/32/45/43757434.pdf 11

Qué requiere y qué no requiere el Estándar Internacional 12

Requerimientos bajo el Estándar Internacional de Transparencia e Intercambio de Información Bajo requerimiento Relevante para la administración tributaria y el cumplimiento de las leyes domésticas Inexistencia de restricciones al intercambio de información, generadas por: Secreto bancario Legislación tributaria local Debe poder accederse a toda fuente de información, incluyendo información bancaria y de titulares de acciones Disponibilidad de información confiable y potestad para obtenerla Respeto a los derechos de los contribuyentes Confidencialidad estricta sobre la información intercambiada 13

Qué NO requiere el Estándar Publicidad total o acceso irrestricto a la información tributaria de los contribuyentes Por ejemplo, en Guatemala es un derecho constitucional (artículo 24 de la Constitución) Los requerimientos del Estándar explícitamente exigen la confidencialidad de la información intercambiada Eliminación total del secreto bancario Se requiere que la administración tributaria pueda acceder a información bancaria de los contribuyentes, no el público Darle poderes ilimitados a la administración tributaria Los requerimientos del Estándar explícitamente exigen el respeto a los derechos de los contribuyentes Ceder o renunciar a la soberanía nacional El intercambio de información es entre administraciones tributarias, entendido como un acuerdo de beneficio mutuo: Reducción de la evasión tributaria en ambos países o jurisdicciones 14

Condiciones locales necesarias para cumplir con el Estándar Visión y acción integrada como país, no fragmentada en sectores o grupos de interés Consensos sociales amplios, que articulen acciones como Estado de: Organismo Ejecutivo Organismo Legislativo Sector privado Sociedad civil Conciencia de integración y pertenencia a un esfuerzo global para combatir la evasión tributaria Esfuerzo intensivo de comunicación a todos los sectores Impedir la resistencia a “imposición de agendas extranjeras” Conciencia de las consecuencias de no avanzar en la implementación del Estándar: el problema recaerá sobre todos Sanciones y medidas “anti paraíso fiscal” Problemas para empresas transnacionales y la inversión extranjera en general 15

¿Qué hemos hecho en Centroamérica y qué nos falta hacer? 16

El Acuerdo de Cooperación Técnica y Asistencia Mutual Entre Administraciones Tributarias y Aduaneras de Centroamérica Suscrito en 2006 por los Ministros de Finanzas o Hacienda de Centroamérica, como plenipotenciarios Vigente como ley (ratificado por el Congreso), en Guatemala, Honduras y Nicaragua Por ser aprobado en Costa Rica Incluye cláusulas de intercambio de información tributaria No fue elaborado con base al modelo de la OCDE La OCDE no lo ha reconocido como válido para el cumplimiento del Estándar Existe una iniciativa de Guatemala y Costa Rica, apoyada por el BID, para que el Foro Global lo reconozca como válido en el marco del Estándar 17

Originalmente, en el informe del Foro Global del 2 de abril de 2009 Dentro de los países comprometidos con el Estándar, pero sin avances sustanciales para su implementación (“lista gris”): Panamá fue listada en la categoría “Paraísos Fiscales” (según la definición de la OCDE en 1998) Asumió el compromiso en 2002 A esa fecha, sin acuerdos de intercambio de información suscritos Guatemala fue listada en la categoría “Otros Centros Financieros” Asumió el compromiso en 2009 Dentro de los países no comprometidos con el Estándar (“lista negra”) Costa Rica, sin acuerdos de intercambio de información 18

Actualmente, en el informe del Foro Global del 10 de agosto de 2010 Dentro de los países comprometidos con el Estándar, pero sin avances sustanciales para su implementación (“lista gris”): Panamá en la categoría “Paraísos Fiscales” (según la definición de la OCDE en 1998) Con 2 acuerdos de intercambio de información suscritos y varios en negociación Guatemala en la categoría “Otros Centros Financieros” Sin acuerdos de intercambio de información suscritos o negociados Costa Rica en la categoría “Otros Centros Financieros” Con 1 acuerdo de intercambio de información suscrito y varios en negociación 19

La situación de Guatemala El Ejecutivo ha preparado un proyecto de ley que: Propone reformas al Código de Comercio para convertir todas las acciones al portador en nominativas Código Tributario y la Ley de Bancos y Grupos Financieros para autorizar a la administración tributaria acceso a información bancaria El Legislativo ha conocido varias iniciativas de ley, en comisiones legislativas de trabajo para evaluación Sin embargo su aprobación pronta es incierta La Administración Tributaria ha contactado otras jurisdicciones con las que podría iniciar negociaciones: Pero está a la espera de las reformas legales Considerando el enfoque “multilateral”, como un arreglo integrado y coordinado de acuerdos bilaterales (con apoyo del Foro Global) El sector privado no ha mostrado un apoyo decisivo y explícito a la aprobación de las reformas legales

La situación de Costa Rica 1 Acuerdo Internacional de Intercambio de Información Tributaria suscrito. Otros en diversas fases de negociación Considerando el enfoque “multilateral”, como un arreglo integrado y coordinado de acuerdos bilaterales (con apoyo del Foro Global) El Ejecutivo ha preparado un proyecto de ley que reforma: Los elementos de su sistema legal que incumplían el estándar El Legislativo conoció la iniciativa de Ley, y evalúa su aprobación Existe acuerdo amplio para aprobarlo por la mayoría de fuerzas políticas (visión como asunto de Estado) Incluye apoyo explícito del sector privado. Está capacitando a su Administración Tributaria para aplicar los Acuerdos.

La situación de Panamá 2 Convenios de Doble Tributación suscritos Incluyen una cláusula de intercambio de información tributaria (según Estándar). Varios más negociados Reformas legales en proceso de aprobación: El Ejecutivo elaboró el proyecto de ley, actualmente en el Legislativo evaluando su aprobación Se cuenta con una estrategia para viabilizar su aprobación, con apoyo amplio. Para todo el proceso se tiene el apoyo decidido y explícito del sector privado.

¿Cuán efectivo es el control de la evasión sin intercambio de información? El caso de Guatemala 23

Limitaciones legales de la administración tributaria guatemalteca No tiene firmado ningún acuerdo internacional de intercambio de información tributaria Temor por el riesgo de impugnaciones legales Puede acceder a información bancaria sólo en caso de causa penal. Restricciones legales en la Constitución (1985), Código Tributario (1991), Ley de Bancos y Grupos Financieros (2002), entre otras Acciones son al portador: no se conocen los titulares reales Restricción legal en el Código de Comercio (1970) No puede obtener información de las cuentas abiertas en banca fuera de plaza Restricción legal en la Ley de Bancos y Grupos Financieros (2002) 24

Guatemala: débitos/créditos del IVA 2009

IVA declarado en Guatemala por las transnacionales de telefonía móvil 26

Guatemala: recaudación de ISR en 2008 * Montos en Millones de Q 27 *: Recaudación sin descontar los créditos por IETAAP aplicados en 2008.

Guatemala: renta gravada declarada en 2008 Montos en Millones de Q 28

Guatemala: régimen de 31% sobre utilidades (+ impuesto auxiliar) Recaudación 2008 Renta Declarada 2008 53% del total 81% del total Es el régimen del ISR con la tasa efectiva promedio más baja: En 2008 1.4% incluyendo el impuesto auxiliar (IETAAP) Los contribuyentes de este régimen generan el 81% de la renta, pero la recaudación generada es el 53% del total. Si la tasa efectiva de este régimen se igualara con el 5% del régimen general, se recaudaría 4.3% del PIB adicional en carga tributaria 29

Guatemala: número de contribuyentes según tasa efectiva1/ del régimen 31% sobre utilidades en 2008 Total de contribuyentes en el régimen: 66,793 Con movimientos declarados: 42,651 Declaraciones sin valor y exentos: 24,142 (15%) (26%) (26%) (20%) 1/ Tasa efectiva = impuesto determinado sin aplicar créditos de IETAAP, como porcentaje de la renta bruta declarada. No se incluyen las declaraciones presentadas sin movimiento o por contribuyentes exentos.

Impacto en Guatemala de las limitaciones legales al intercambio de información La administración tributaria guatemalteca está severamente limitada a fiscalizar las áreas con potencial de recaudación: Actividades económicas con tasa débitos / créditos del IVA baja: Industria y exportación: Productos agrícolas y actividades extractivas como minería y petróleo Empresas con tasa efectiva del ISR muy baja o que declaran pérdidas Empresas inscritas en el régimen simplificado del ISR de 5% sobre ventas Empresas transnacionales 31

El sector privado ante la implementación del Estándar 32

El sector privado es un actor clave La adopción del Estándar significa romper paradigmas: Afortunadamente cuenta con impulso reciente Pero la experiencia demuestra que se requiere apoyo de todos los sectores El apoyo del sector privado es crítico, debido a que: Son los actores directamente afectados por los cambios Las empresas grandes y transnacionales son los contribuyentes cuyo control tributario más requiere el intercambio de información Tiene poder de lobby y negociación en las asambleas legislativas En Centroamérica: El sector privado en Costa Rica y Panamá apoyan activamente el proceso En Guatemala el apoyo es tenue 33

Caso Guatemala: un sector privado tradicionalmente opuesto a reformas tributarias Postura política o ideológica Resistencia nacionalista a una “imposición foránea”: presión internacional Resistencia a cualquier medida que implique el fortalecimiento de la tributación directa Aceptar cualquier reforma se percibiría como “apoyo” a la administración gubernamental de turno, peor en año electoral Inversión extranjera y generación de empleo (argumento “clásico”) Competencia intrarregional por atraer inversión extranjera vía privilegios tributarios Argumentación coyuntural El intercambio de información inconveniente o inoportuna ante el clima de violencia e inseguridad ciudadana Resistencia natural a renunciar a privilegios Políticos y contratistas/proveedores del Estado se oponen ferozmente a que se revele la identidad de accionistas y socios 34

¿Oportunidades de lograr el apoyo del sector privado guatemalteco? No todas las empresas se benefician con una administración tributaria débil Empresas que operan grandes volúmenes con márgenes de utilidad reducidos Castigadas con la aplicación impuestos mínimos sobre ventas o activos netos Los impuestos auxiliares fueron medidas emergentes ante la dificultad de fiscalizar o de obtener información Apoyarían que la administración tributaria acceda a información bancaria o la supresión de acciones al portador A cambio de la reducción o eliminación gradual de los impuestos mínimos Empresas afectadas por el contrabando, narcotráfico y otras actividades ilícitas Apoyarían el intercambio de información como medida de apoyo al combate de estos ilícitos Consistente con el discurso de las cúpulas empresariales que favorecen el combate a la evasión en lugar del incremento de tasas o la creación de impuestos nuevos 35

Conclusiones 36

La Región está bajo observación y evaluación En conclusión Los avances recientes reportados por el Foro Global evidencian un cambio radical a nivel global Los países que han suscrito acuerdos y han aprobado nueva legislación ya son numerosos El número de países sigue creciendo Es un movimiento mundial del cual es muy difícil o imposible sustraerse El compromiso de Centroamérica (Guatemala, Costa Rica y Panamá) ha sido bien recibido, pero se esperan acciones y resultados: Suscripción de acuerdos de intercambio de información, su implementación y puesta en práctica Aprobación y vigencia de las reformas legales necesarias La Región está bajo observación y evaluación 37

En conclusión Las restricciones legales al intercambio de información debilitan severamente a una administración tributaria Incidiendo en ingresos estatales insuficientes para financiar un gasto público adecuado La implementación del Estándar requiere de reformas legales Cuya aprobación debe contar con consenso amplio de todos los sectores, enmarcado en una visión de Estado El sector privado es un actor clave y su apoyo es crítico Pero las reformas pueden enfrentar oposición significativa Por ello deben continuarse esfuerzos intensivos por destacar las ventajas en términos de: Sistemas tributarios más justos Beneficios colaterales del intercambio de información en el combate al contrabando, narcotráfico, lavado de dinero y otros ilícitos 38

Muchas Gracias 39