Carmen Fernández Rozado La Comisión Nacional de Energía de España: el papel de regulador Seminario Internacional “Fortalecimiento de la autonomía de los organismos reguladores” Carmen Fernández Rozado 18 de Mayo de 2011

Índice 1. Orígenes de los organismos reguladores 2. CNE. a. Una institución en tres etapas. b. Naturaleza c. Organización d. Funciones e. Régimen jurídico Nuevas competencias por la Ley 12/2007 CEER, ERGEG y ARIAE Novedades del “tercer paquete” legislativo de la UE en relación con los reguladores energéticos. a. Reguladores más fuertes b. Reguladores más independientes c. Situación de la CNE Ley de Economía sostenible (LES). Conclusiones

1. Orígenes de los organismos reguladores Derecho anglosajón, especialmente, en las “independent regulatory commissions” norteamericanas. Tipo de administración neutral e independiente, que tiene fines objetivos, a conseguir al margen y por encima de la línea política imperante. Comisiones reguladoras de las “public utilities”: ordenación técnica de ciertas actividades industriales y servicios públicos. Objetivos tradicionales Prevenir el poder de monopolio de las compañías, especialmente monopolios naturales. Evitar abusos y discriminaciones entre los usuarios (por tanto, protección de usuarios y consumidores). Regulación de la competencia, en defensa del mercado.

1. Orígenes de los organismos reguladores Características de las “independent regulatory commissions”: Neutralidad en la aplicación de las normas referidas a sectores económicos concretos Autonomía Frente a decisiones y vaivenes políticos (estabilidad) Frente a sectores regulados (teoría: captura del regulador) Requerimiento creciente de conocimientos técnicos cada vez más complejos. Entidad pública con medios y capacidad suficientes. Supresión de la confusión entre regulador y regulado. Forma administrativa diversa

CNE 2. CNE – Una institución en tres etapas: De la CSEN a la CNE CSEN Ley 54/1997, del Sector Eléctrico CSEN Dic. 1994 Nov. 1997 CNSE Abril 2000 CNE Oct. 1998 CNE Ley 40/1994 LOSEN Ley 34/1998 Sector Hidrocarburos

2. CNE – Una institución en tres etapas: CSEN La Comisión del Sistema Eléctrico (CSEN) fue creada por la Ley 40/1994, de ordenación del sistema eléctrico (LOSEN). La CSEN fue creada como “ente regulador del sistema, con el objeto de velar por la objetividad y transparencia de su funcionamiento, para lo que garantiza la independencia de sus miembros”. En ese momento constituía una importante novedad en nuestro derecho la introducción de un regulador independiente, que además constituía el primer ente regulador de un sector no financiero.

2. CNE – Una institución en tres etapas: CNSE En 1997 se aprueba la Ley del Sector Eléctrico (LSE) que abandona la tradicional noción de servicio público que se sustituye por la expresa garantía del suministro a todos los consumidores y se califican las actividades de servicio esencial. La LSE incluye a un regulador independiente que vele por la objetividad, transparencia y libre competencia. Lo define como “ente regulador del sistema eléctrico que tiene como objetivo velar por la competencia efectiva del mismo y por su objetividad y transparencia, en beneficio de todos los sujetos que operan en el sistema y de los consumidores”. La D.T 3ª de la LSE establece el cambio de denominación de la CSEN, que pasa a llamarse CNSE. Las funciones atribuidas a la CNSE ratifican, en su mayor parte, las funciones de su antecesora, la CSEN, aunque debe destacarse que se amplían sus facultades en materia de solicitud de información y de resolución de conflictos.

2. CNE – Una institución en tres etapas: CNE La última etapa en el desarrollo de la institución comienza con la entrada en vigor de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos (LSH), cuya la Disposición Adicional 11ª crea la actual configuración de la CNE de España como ente regulador de los sistemas energéticos. Razones (Exposición de Motivos Ley 34/1998) Vinculación e interdependencia sectores energéticos. Similar problemática, en especial, de la electricidad y el gas. Progresiva interrelación empresarial. Garantizar mayor transparencia. Coordinación adecuada de los criterios de resolución de los asuntos.

2. CNE – Naturaleza Ente regulador del funcionamiento de los sistemas energéticos, teniendo por objeto velar por la competencia efectiva en los sistemas energéticos y por la objetividad y transparencia de su funcionamiento, en beneficio de todos los sujetos que operan en dichos sectores y de los consumidores (DA 11ª Ley 34/1998). Su campo de actuación se centra en lo que la LSH define como sistemas energéticos: Mercado eléctrico. Mercado de los hidrocarburos líquidos y gaseosos. Por tanto, único regulador para los mercados energéticos.

“velar por la existencia de una competencia efectiva en los mismos”. 2. CNE – Naturaleza Institución pro-competencia “velar por la existencia de una competencia efectiva en los mismos”. Institución pro-consumidores “en beneficio de todos los sujetos que operan en los mismos y de los consumidores”.

2. CNE – Naturaleza CNE como ente regulador: La regulación como intervención de los poderes públicos en la economía: se pasa del Estado gestor al Estado regulador. Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, la CNE: Actúa con independencia de las empresas del sector energético. Tiene personalidad jurídica y patrimonio propio. Tiene plena capacidad de obrar.

2. CNE – Naturaleza La CNE se crea como: Órgano regulador independiente. Integrador en el ámbito de sus actuaciones a los sectores de la electricidad, del gas y de los productos derivados del petróleo. Vigilante del mercado energético integrado, velando por la competencia, objetividad y transparencia de funcionamiento.

2. CNE – Organización hasta aprobación LES La CNE se rige por un Consejo de Administración, compuesto por: Presidente, 8 Vocales, un Secretario, con voz pero sin voto. Se prevé la posibilidad de asistencia del Ministro, Secretario de Estado o un alto cargo del Ministerio a las reuniones del Consejo de Administración. Presidente y vocales: Elegidos entre personas de reconocida competencia técnica y profesional. Nombrados a propuesta del Ministro, previa comparecencia del mismo y debate en la Comisión competente del Congreso. Mandato de seis años, renovable, con renovaciones parciales cada 3 años. El Gobierno nombrará entre los vocales un Vicepresidente. Cesan al expirar su mandato, por renuncia, incapacidad, incompatibilidad, condena por delito doloso, incumplimiento grave, o a propuesta motivada del Ministro. Órganos de asesoramiento: Consejos Consultivos de Hidrocarburos y de Electricidad. Están integrados por miembros que representan a la Administración General del Estado, a las Comunidades Autónomas, los operados del mercado y del sistema y las compañías que realizan las distintas actividades energéticas, los consumidores y otros agentes relacionados, como los de defensa del medio ambiente.

2. CNE - Funciones Tiene una función genérica, acompañada de un listado concreto de funciones específicas: Función genérica: velar por la competencia efectiva en los sistemas energéticos, y por la objetividad y transparencia de su funcionamiento. Funciones concretas: Consultivas: - En particular, participación, mediante propuesta o informe preceptivo, en el proceso de elaboración de disposiciones generales. Normativas (circulares para el desarrollo y ejecución de Reales Decretos y órdenes ministeriales). Resolutivas, p.ej.: - Resolución de conflictos de acceso a las redes, o de gestión técnica o económica del sistema. - Autorización de adquisición de participaciones. Función inspectora. En materia sancionadora: incoación e instrucción de expedientes sancionadores. En materia de competencia: funciones de supervisión y consultivas.

2. CNE - Régimen jurídico Organismo público de los previstos en la Disposición Adicional 10ª LOFAGE, al que se reconoce especial autonomía, sin perjuicio de su adscripción al MITyC: Se rige por su legislación específica y supletoriamente por la Ley de Ordenación y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). Legislación específica: Disposición adicional 11ª de la Ley 34/1998. Real Decreto 1339/1999 (Reglamento de la CNE). Se rige por la Ley 30/1992 en cuanto ejerza potestades administrativas y por la legislación de contratos de las Administraciones públicas, sometiéndose en el resto a Derecho privado. Personal, bienes, contratación y presupuesto: Personal: Derecho laboral. Bienes: Patrimonio propio. Financiación mediante tasas (DA 12ª Ley 34/1998). Contratación: Administración Pública según la Ley de Contratos (art. 3.2.d) Presupuesto: Remite un anteproyecto al Gobierno. Se integra en los PGE.

3. Nuevas competencias por la Ley 17/2007 Atribución de nuevas funciones a la CNE (derivadas de la Directivas del 2003) Supervisión de: Nivel de transparencia y competencia Asignación de capacidad de interconexión Mecanismos para solventar congestión de capacidad en las redes Tiempo utilizado por el transportista y empresas de distribución para efectuar conexiones y reparaciones Separación efectiva de cuentas de generación, transporte, distribución y suministro Condiciones y tarifas de conexión de nuevos productores Actividad de la Oficina de Cambios de Suministrador Etiquetado de electricidad y garantía de origen. A tal efecto podrá dictar Circulares, para recabar información. La CNE remitirá un informe anual de su función de supervisión al MITyC analizando el grado de desarrollo de la competencia en el mercado eléctrico, incluyendo, en su caso, propuestas de reforma regulatoria.

3. Nuevas competencias por la Ley 12/2007 Atribución de nuevas funciones a la CNE Nuevas funciones de supervisión relativas a La gestión y asignación de capacidad de interconexión. Mecanismos destinados a solventar la congestión de la capacidad en las redes. Tiempo utilizado por los T&D en efectuar conexiones y reparaciones. La adecuada publicación de la información necesaria por parte de los T&D sobre las interconexiones, la utilización de la red y la asignación de capacidades a las partes interesadas. Separación efectiva de cuentas con objeto de evitar subvenciones cruzadas entre actividades. Condiciones de acceso al almacenamiento. La medida en que las empresas T&D están cumpliendo sus funciones. Nivel de transparencia y competencia. El cumplimiento de la normativa y procedimientos que se establezcan relacionados con los cambios de suministrador, así como la actividad de la Oficina de Cambios de Suministrador.

4. CEER (Council of European Energy Regulators) Marzo de 2000 – 10 Autoridades Reguladoras Nacionales (ARNs) firman “Memorando de Entendimiento” para establecimiento de CEER. Objetivo - facilitar cooperación en beneficio común, para la promoción del Mercado Interior (MI) de Electicidad+Gas (E+G). Junio 2003- Se constituye en Asociación sin ánimo de lucro, (constituida bajo legislación belga) - Sede de la Secretaría en Bruselas. 29 miembros – 27 Autoridades Reguladoras Nacionales (ARNsUE-27) + Islandia y Noruega. Objeto – facilitar la creación de un MI de E+G competitivo, eficiente y sostenible Actúa como plataforma para la cooperación y el intercambio de información y asistencia entre ARNs. Sirve de interfase entre los ARNs y la CE (DG TREN, DG COMP, DG RESEARCH) Coopera con la CE y las Autoridades de Competencia para garantizar una aplicación consistente del derecho de la competencia a la industria energética. Compartir experiencias regulatorias a nivel mundial con asociaciones similares en América (NARUC) y en el Este y Centro Europa (ERRA) y su participación en la Red Internacional de Regulación de la Energía (IERN).

4. ERGEG (European Regulators' Group for Electricity and Gas) Creado por Decisión de la CE de 11 Nov 2003 Grupo Consultivo independiente de E+G FUNCIONES: Asesorar, por iniciativa propia o a instancia de la CE, a la CE en consolidación del MIE- Preparación de proyectos de disposiciones Facilitar consulta, coordinación y cooperación de ARNs contribuyendo a aplic coherente de las Directivas y Reglamentos de E+G en todos los EE.MM. ORGANIZACIÓN: Presidentes ARNs - CE presente en reuniones - nombra representante de alto nivel para participar en debates Presidente (nombrado por el grupo/ 2 años+1) + 2 Vicepresidentes = Consejo de Administración. Posibilidad de crear grupos de trabajo de expertos para estudio de temas concretos – CE puede asistir tb. Observadores (con voz pero sin voto) – Expertos de Espacio Económico Europeo (Noruega+Islandia+Liechtenstein)+ Países candidatos Adopta su propio Reglamento interno.

4. ARIAE Primeros contactos y reuniones entre reguladores eléctricos iberoamericanos, Santiago, Mayo de 1997. Creación de la Asociación ARIAE, Buenos Aires, Marzo de 2000. Ampliación al ámbito energético, Lisboa, Abril de 2001. En la actualidad: integra a veintitrés (23) Organismos de Regulación pertenecientes a diecinueve (19) países iberoamericanos, abarcando prácticamente a todos los países de América Central y Sudamérica más Portugal y España. Objetivos: Disponer un foro multilateral de comunicación entre especialistas y profesionales de las entidades que lo integran, con el objetivo de promover el intercambio de experiencias y compartir el conocimiento en la regulación de los sectores de la energía, la formación y capacitación de personal en todos los niveles, y su intercambio entre los socios; así como propiciar la cooperación en actividades de interés común, incluso en los campos de investigación y desarrollo. Instrumentos: Intercambio de estudios, informes, buenas prácticas regulatorias. Seminarios de reguladores. Curso de capacitación de sus cuadros técnicos. Realización de estudios. Edición de libros y publicaciones en el ámbito energético e iberoamericano. Bien. Porque se ha dado el paso de liberalizar los mercados minoristas de E y GN, y extenderlo, en el caso europeo, a todos los consumidores, incluidos los domésticos. Cambiar la posición del consumidor en el mercado y las ventajas que ello conlleva en un mercado en competencia según la teoría económica. Pero al margen, de lo que dice la teoría económica esta también establece que se necesitan de requisitos que el mercado energético no cumple. También se asume que la liberalización del suministro permite a los agentes asignar los precios con mayor eficiencia que el regulador. En este entorno se exige que el regulador debe aplicarse en realizar una eficaz supervisión del mercado. Y el consumidor adquiere nuevos derechos como elegir al suministrador, pero debe contar con unas ciertas garantías sobre la asequibilidad económica, sobre la calidad y lo que es mas importante; hacer valer sus derechos, mediante un sistema comprensible, asequible y ágil de resolución de conflictos o discrepancias con el suministrador.

5. Novedades “Tercer Paquete” UE - Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) Reglamento (CE) nº 713/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se crea la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (DOCE 14.8.2009) Nuevo regulador a escala comunitaria. Objetivo: Contribuir al funcionamiento efectivo de los mercados interiores de gas y electricidad. Suprimir los obstáculos a los intercambios transfronterizos de electricidad y gas natural, con el fin de alcanzar los objetivos de la política energética comunitaria. Incrementar la cooperación a nivel comunitario de las autoridades reguladoras nacionales y que éstas participen sobre bases comunes en el ejercicio de funciones de dimensión comunitaria.

5. Novedades “Tercer Paquete” UE - ACER El establecimiento de la Agencia complementa, a nivel europeo, las tareas regulatorias desempeñadas a nivel nacional. En otras palabras, Las barreras de entrada reales causadas por el “gap regulatorio” entre Estados miembros sólo pueden resolverse con un ente con capacidad decisorio a nivel europeo La creación de la Agencia implica una transición en la estructura actual de cooperación internacional en el seno del ERGEG La Agencia no es un sustituto a los reguladores nacionales ni un regulador europeo. Pero ayuda a asegurar que Las autoridades nacionales tienen un marco en el que colaborar y la Agencia puede revisar, caso por caso, las decisiones adoptadas por los reguladores nacionales que tengan un impacto directo en el mercado interior Supervisión adecuada de la cooperación entre operadores de red Se establecen poderes de decisión individuales para ciertos asuntos transfronterizos El rol de los reguladores a través del ERGEG se mantiene y transfiere a la Agencia Aplicación de las normas y prácticas de Agencias Reguladoras Comunitarias, aunque para asegurar su independencia, la Agencia tendrá su propio Consejo de Reguladores responsable de todos los aspectos regulatorios y de decisión. Funcionará al margen del Consejo de Administración.

5. Novedades “Tercer Paquete” UE - ACER Objetivo “… asistir a las autoridades reguladoras nacionales …en el ejercicio a nivel comunitario de las tareas reguladoras desempeñadas en los Estados miembros y, de ser necesario, para coordinar su actuación.” Además, y según el Preámbulo: Entidad central independiente. Seguimiento de la cooperación regional entre los gestores de red de transporte de gas y electricidad. Supervisar los mercados interiores de la electricidad y el gas natural. Elaborar directrices marco, no vinculantes, para los códigos de red. Papel consultivo frente a la Comisión y otras instituciones comunitarias. Formular recomendaciones de buenas prácticas. Contribuir a incrementar la seguridad energética.

5. Novedades “Tercer Paquete” UE - ACER Estatuto Jurídico (Art. 2) “La Agencia será un organismo comunitario con personalidad jurídica…” “En cada EE.MM. la Agencia disfrutará de la capacidad jurídica más amplia que se conceda a las personas jurídicas en el DERECHO INTERNO (adquirir/ enajenar bienes muebles/inmuebles y emprender acciones judiciales)… “…representada por su Director.” Composición (Art. 3) Consejo de Administración Consejo de Reguladores Director Sala de Recursos

5. Novedades “Tercer Paquete” UE - Reguladores más fuertes Los reguladores nacionales de la energía tendrán, entre otros, los siguientes OBJETIVOS: Desarrollar mercados regionales competitivos. Eliminar restricciones al comercio de electricidad y gas entre los Estados. Potenciar la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables. Facilitar el acceso a la red de nuevas capacidades de generación. Competencia efectiva y protección del consumidor. Alto nivel de servicio universal y público en el suministro energético. Para ello se les reconocen nuevas FUNCIONES, de entre las que destacan estas: Fijar o aprobar tarifas reguladas de transporte y distribución o sus metodologías. Asegurar el cumplimiento de sus obligaciones por los gestores de las redes. Cooperar en cuestiones transfronterizas. Cumplir y ejecutar decisiones de la Agencia y de la Comisión Europea. Supervisar la aparición de prácticas contractuales restrictivas. Contribuir a garantizar la protección de los consumidores. Controlar las inversiones en capacidad de generación.

5. Novedades “Tercer Paquete” UE - Reguladores más fuertes Las funciones anteriores exigen la atribución de las siguientes POTESTADES: Dirigir decisiones vinculantes a las empresas del sector. Realizar investigaciones sobre el funcionamiento de los mercados, así como adoptar e imponer medidas para promover la competencia efectiva y asegurar el adecuado funcionamiento del mercado. Recabar de las empresas energéticas cualquier información pertinente para el ejercicio de sus atribuciones. Imponer sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias a las empresas energéticas. Ejercer poderes de investigación y disponer de las competencias de mando pertinentes en el marco de la resolución de conflictos. Para lograr la integración del mercado es necesario que exista una cooperación eficaz de los gestores de redes de transporte y un marco regulador estable.

5. Novedades “Tercer Paquete” UE - Reguladores más independientes Cada Estado designará una única autoridad reguladora a escala nacional. A la garantía de la independencia del regulador respecto de las empresas del sector, se añade la independencia respecto de los Gobiernos y la Administración ordinaria. La independencia se garantizará asegurando: La independencia orgánica y funcional de cualquier otra entidad. Que su personal y gestores actúen con independencia de cualquier interés comercial, y no pidan ni acepten instrucciones directas de ningún Gobierno ni ninguna otra entidad pública o privada en el ejercicio de sus funciones. Que pueda tomar decisiones autónomas, con independencia de cualquier órgano político, y tenga dotaciones presupuestarias con autonomía en la ejecución del presupuesto, así como recursos humanos y financieros adecuados. Que los miembros del Consejo (o sus altos cargos directivos) se nombren para un mandato fijo de entre cinco y siete años, renovable una sola vez. Sus decisiones serán motivadas y estarán a disposición del público (transparencia). Los Estados no podrán condicionar un recurso jurisdiccional a un recurso previo en vía administrativa.

5. Novedades “Tercer Paquete” UE – Situación de la CNE La CNE cumple las principales exigencias de la nueva normativa comunitaria. Tiene personalidad jurídica y patrimonio propios. Dispone de medios personales, materiales y presupuestarios adecuados y suficientes. Goza de autonomía de organización y funcionamiento interno, y para seleccionar y contratar a su personal. El mandato de los miembros del Consejo de Administración respeta las previsiones contenidas en las nuevas directivas, y las causas de cese de aquéllos son tasadas. Sin embargo, deben adaptarse algunos aspectos de la regulación vigente: Se deberá suprimir la posible asistencia de cargos ministeriales a sesiones del Consejo. Convendrá explicitar en la Ley que la CNE actúa con plena independencia. Se deberá suprimir el recurso de alzada ante el Ministro. Se debe establecer la capacidad de dirigir a las empresas decisiones vinculantes en relación con las funciones que le atribuyen las nuevas directivas y para ejecutar las decisiones que le dirija la Agencia de cooperación de reguladores o la Comisión Europea. Se le debe atribuir con plenitud la potestad sancionadora. Se le deben atribuir facultades para la promoción de la competencia en el sector. Se le debe atribuir la potestad tarifaria.

6. Ley de Economía Sostenible - Características generales Dedica el Capitulo II del Título I a los Organismos Reguladores: CNE, CMT, CN Sector Postal, CNC (sólo en algunos extremos). Introduce un marco común: autonomía orgánica y funcional, y plena independencia. Refuerza la independencia, en línea con las exigencias comunitarias. Objeto, funciones, organización de los Reguladores: Objeto: Velar por el funcionamiento del sector regulado, garantizar servicios competitivos y de alta calidad en beneficio del mercado y los consumidores. Funciones: supervisión; otorgamiento, revisión y revocación de títulos habilitantes; inspección; sanción; resolución de conflictos y arbitraje. Organización: Consejo compuesto por un Presidente y 6 Consejeros. Nombramiento: Gobierno, a propuesta del Ministro competente, previa comparecencia del Ministro y de las personas propuestas como Presidente y Consejeros ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados. Mandato: seis años sin posibilidad de reelección. La renovación de los Consejeros se hará parcialmente.

6. Ley de Economía Sostenible – Principales novedades Principales novedades de la Ley Publicidad de las actuaciones de los Reguladores: obligación de publicar todas las disposiciones, resoluciones, acuerdos e informes, que se dicten en aplicación de las leyes. Actos y resoluciones ponen fin vía administrativa: no cabe recurso de alzada, impugnabilidad directa ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Cooperación con la UE (Comisión Europea y ACER) y con los reguladores sectoriales de otros Estados miembros de la UE y de terceros Estados. Cooperación con otros organismos reguladores españoles y con la Comisión Nacional de la Competencia.

7. Conclusiones La actual configuración de la CNE, organismo regulador de los sistemas energéticos, procede, en esencia, de la Disposición Adicional 11ª de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos (LSH). La Unión Europea, mediante el “tercer paquete legislativo” en materia de energía (que incluye las nuevas Directivas de gas y electricidad de 2009), pretende que los Estados miembros dispongan de reguladores más fuertes e independientes. Dichas previsiones se han incorporado al ordenamiento español a través la Ley de Economía Sostenible, aprobada el pasado 5 de marzo de 2011.

Muchas gracias por su atención   Carmen Fernández Rozado cfr@cne.es carmen@fernadezrozado.com