FUNCION ADMINISTRATIVA Richard Martin Tirado

Introducción: Dentro de las funciones inherentes al Estado, el estudio individualizado de la función administrativa, como función destinada a la gestión y administración de los asuntos públicos relativos a la concreción de las finalidades de interés público inherentes al Estado. En está presentación se desarrollarán cada una de las funciones reconocidas al moderno Estado de Derecho, y dentro de dicho esquema se desarrollará el concepto de función administrativa aplicable, diferenciándola de otras funciones inherentes al Estado y estableciendo sus relaciones de índole material con los otros tipos de funciones. Una vez definida la función administrativa, se desarrollará la clasificación material de las formas de actuación de la Administración Pública, la misma que responde concretamente a diferentes posiciones que con respecto a los administrados adopta la Administración Pública, siempre en consecución de los objetivos de interés general hacia los que apunta la función administrativa.

Las Funciones del Estado El Estado es la organización jurídica de la sociedad a través de la atribución del poder a representantes del pueblo, el mismo que en última instancia es el depositario del Poder. De esta manera, el Estado es determinado por el ejercicio del poder, a través de la atribución realizada por la Constitución, norma jurídica suprema de cada Estado. El Estado cumple esencialmente tres funciones: ejecutiva, legislativa y jurisdiccional. Así, existen también tres “poderes” o estamentos del Estado que ejercen tales funciones: se considera que el Parlamento, legisla, el Poder Ejecutivo, ejecuta las leyes, y el Poder Judicial ejerce el poder jurisdiccional para dirimir los conflictos de intereses existentes entre los ciudadanos con carácter definitivo y con la autoridad de la denominada “cosa juzgada”. Dentro de dicho esquema, se ha señalado que dichas instituciones ejercen las denominadas “funciones del poder”, dentro del clásico esquema tributario del esbozado por el Barón de Montesquieu en su famosa obra “El Espíritu de las Leyes”.

Las Funciones del Estado Actualmente dicha teoría ha sido superada por la moderna doctrina constitucional, la misma que ha desarrollado el concepto de unidad jurídica del poder, toda vez que, en buena regla, no existen tres “poderes” dentro del Estado, sino que el poder es uno solo, y como tales, son determinadas funciones del poder, las que se atribuyen a las distintas instituciones encargadas de ejercerlo, dentro de la organización jurídica del Estado esbozada por la Constitución. De tales “funciones del poder”, el concepto que más nos interesa es el de función ejecutiva. Inicialmente, en el marco de la teoría de la división de poderes el ejercicio de dicha función se condecía con el de “Poder” Ejecutivo, que como tal, era el poder que ejecutaba las leyes. En nuestro sistema, el Poder Ejecutivo se identifica con la función del Presidente de la República, el mismo que ejerce las funciones ejecutivas y de dirección del gobierno de la Nación, a través de la organización sectorial del país, la misma que respalda su actuación.

Las Funciones del Estado La realidad nos indica que existe un concepto más amplio que el “Poder Ejecutivo”, y que caracteriza no a un “poder” del Estado, sino a una organización concreta: la Administración Pública. De esta manera, más allá del concepto de función ejecutiva, existe el concepto de función administrativa, como aquella función estatal encargada de la gestión de los asuntos de administración del Estado y de los asuntos públicos. El primer concepto que precisa ser esclarecido es el de Administración Pública. Jurídicamente, ésta responde a un conjunto de organizaciones y personas existentes al interior del Estado y que actúan con la finalidad de ejercer la función administrativa.

Las Funciones del Estado Entre los conceptos de Estado, Poder Ejecutivo y Administración Pública. Sabemos que el Estado es la sociedad jurídicamente organizada en el marco de un territorio determinado, o más bien dicho, la organización jurídica del poder en una sociedad determinada, en un espacio y tiempo precisos. Así, se ha hablado que el principio de reparto u organización del Poder en la teoría moderna del Estado, se basa en el principio de división de poderes, o de separación de poderes. De ahí que siguiendo tales teorías, se afirma que al interior del Estado coexisten tres poderes (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial). La teoría actual del Derecho Constitucional conviene en aclarar dicha confusión conceptual, al aceptar que se entiende que el principio es el de unidad del poder, y de ello se deriva que al interior del Estado se reconocen tres funciones comunes a las diversas entidades. Existen, en tal sentido, la función legislativa, la función jurisdiccional y la función administrativa.

Las Funciones del Estado Las tres funciones del poder son ejercidas por “el poder legislativo”, “el poder ejecutivo” y el “poder judicial”, debido a que el poder es uno solo, y sus funciones son ejercidas por los distintos órganos constitucionales que tienen atribuidos determinados poderes y potestades jurídicas. Así, el Congreso de la República tiene por función principal legislar, pero también ejerce una suerte de función jurisdiccional (en los antejuicios constitucionales) y también ejerce función administrativa para su gobierno interno. El Poder Judicial, de la misma manera, ejerce la función jurisdiccional, pero también ejerce función normativa (mediante la dación de normas de carácter general), así como administrativa, puesto que se autogobierna. Así también, el denominado Poder Ejecutivo o Gobierno, ejerce función administrativa como principal labor, pero también ejerce función normativa y jurisdiccional El concepto de Administración Pública debe ser diferenciado del de Gobierno o el de Poder Ejecutivo. La Administración Pública indica un conjunto de entidades, que adoptan forma orgánica, y que se constituyen con la finalidad de lograr el servicio de los intereses generales, para lo cual se les atribuye el ejercicio de la función administrativa.

Las Funciones del Estado El universo de entidades que integran la denominada “Administración Pública”, se constituyen como tales en virtud al ejercicio de función administrativa. En tal sentido, no puede identificarse “Poder Ejecutivo” con “Administración Pública”, en la medida que las entidades que integran el “Poder Ejecutivo” no son las únicas que ejercen función administrativa, sino que el ejercicio de esta función es transversal a todas las entidades del Estado. En nuestro ordenamiento constitucional, el concepto de Poder Ejecutivo, no puede ser calificado como sinónimo al concepto de Administración Pública, pues ésta última nos refiere a una organización transversal, al interior del Estado, y que está constituida por todas aquellas entidades que ejercen funciones administrativas en función a una atribución expresa otorgada por la ley.

Las Funciones del Estado Función Ejecutiva. Tiene por principal objeto la labor de ejercer las labores del gobierno y de dirección política del país. Es ejercida primordialmente, en virtud al mandato expreso de la Constitución, por el Presidente de la República, quien fundamentalmente cumple las funciones de ejecución de las leyes y de constituir el gobierno para dirigir la política interior y exterior del país como jefe supremo del Estado y de las Fuerzas Armadas. Es ejercida por los órganos que integran la denominada “Administración Pública”, esto es, aquellos organismos y órganos a los cuales por un mandato legal expreso se les ha asignado específicamente el ejercicio de la función administrativa y las potestades inherentes a ésta.

Las Funciones del Estado Función Legislativa. Formalmente, en nuestro sistema jurídico es ejercida por el Congreso de la República, organismo encargado de la aprobación de las leyes, así como de la fiscalización de su cumplimiento. Materialmente, es ejercida por las instancias del gobierno y de la Administración Pública autorizadas para ello por un mandato legal expreso, a través de la denominada “potestad reglamentaria”. Función Jurisdiccional. La función jurisdiccional es aquella que constituye el poder-deber del Estado destinado a resolver de modo imperativo las controversias o conflictos de intereses con relevancia jurídica, dotando a dichas decisiones de fuerza coercitiva y del carácter de cosa juzgada. Formalmente, es ejercida única y exclusivamente por los órganos del Poder Judicial, por mandato expreso de la Constitución, aunque materialmente es ejercida también por los órganos de la Administración Pública que, mediante atribución previa de ley, resuelven controversias en sede administrativa.

Relaciones de la función administrativa con la función legislativa y jurisdiccional. La función administrativa, al igual que las demás funciones del Estado, es ejercida simultáneamente por los órganos del gobierno, de la administración pública, del legislativo y de la judicatura. En estricto, la función administrativa brinda un soporte material al ejercicio de funciones por parte de los órganos estatales en la medida que posibilita la satisfacción de los intereses generales por parte de los órganos estatales. El problema de este cruce de las funciones antes referidas radica en que a veces los límites formales y materiales de las distintas funciones del Estado se difuminan y muchas veces no aparecen claros ni precisos. En dicha medida, resulta necesario enfatizar en los aspectos formales de las nociones antes aludidas, con la finalidad de lograr hacer una distinción útil a efectos prácticos de afirmar los conceptos básicos e introductorios al estudio del Derecho Administrativo.

Relaciones de la función administrativa con la función legislativa y jurisdiccional. En buena cuenta, la función administrativa se ejerce exclusivamente por un criterio de atribución expresa de competencias, en la medida que las entidades administrativas se encuentran vinculadas positivamente a la Ley (sólo en virtud a un mandato legal específico pueden actuar válidamente en el mundo del Derecho). De esta manera, las atribuciones y potestades administrativas sólo pueden actuarse en la medida que hayan sido contempladas en una ley (o norma de rango similar) que posibilite la actuación administrativa. En atención a lo señalado, es que se afirma que la función administrativa tiene un enlace con la función legislativa, la función ejecutiva y la función jurisdiccional, en la medida que el ejercicio de función administrativa sirve de soporte material para el ejercicio de las demás funciones del Estado, tanto en los aspectos de organización de las entidades estatales, como en la articulación de los distintos procedimientos administrativos mediante los cuales las entidades entablan sus relaciones con los particulares.

Relaciones de la función administrativa con la función legislativa y jurisdiccional. Existen algunos aspectos problemáticos en el ámbito de las relaciones entre la función administrativa y la función jurisdiccional, sobre todo por la capacidad de algunas entidades de la Administración Pública en dirimir conflictos de intereses en sede administrativa sin carácter definitivo, a través de los denominados procedimientos administrativos trilaterales. Esta situación ha sido regulada por el artículo 64º de la LPAG y por la Ley Orgánica del Poder Judicial, normas que han establecido que en los casos en que la autoridad administrativa al resolver un procedimiento, tenga conocimiento de que el mismo asunto se encuentra ventilándose en un proceso judicial, deberá abstenerse de continuar con el procedimiento así señalado, mediante decisión motivada.

Las formas de actuación de la Administración Pública. La Administración Pública ejerce sus funciones, con la finalidad intrínseca o universal de actuar al servicio de los intereses generales. Sin embargo, este enunciado es uno de tipo genérico y verdaderamente carece de contenido al ser confrontado con la frondosidad de los ámbitos en los que se inmiscuye la acción administrativa. De esta manera se han esbozado variados criterios taxonómicos en los que se puede detectar la existencia de funciones administrativas tanto formal como materialmente. En función de lo expuesto, ha hecho mucha fortuna un criterio o clasificación material o funcional de las distintas formas en las que incide la Administración sobre los particulares, sobre todo en la experiencia jurídica española. Dicho criterio fue el establecido por Luis JORDANA DE POZAS en 1948. Dicho autor señala que las tres formas primarias de actuación de la Administración Pública en ejercicio de la función administrativa, son básicamente tres: policía, fomento y servicio público.

Las formas de actuación de la Administración Pública. Recogiendo la clasificación realizada por Gaspar ARIÑO, puede afirmarse la existencia de las siguientes formas materiales de incidencia de la actividad administrativa sobre los particulares: La actividad de policía o de limitación u ordenación de derechos. La policía, en su recto sentido, no alude sino al manejo de la "res publicae", de los asuntos del gobierno, de la administración de la "polis". Modernamente, se entiende que la actividad administrativa de policía, tiene por objeto ordenar un conjunto de medias coactivas utilizadas por la administración para que la ciudadanía dirija su actuación dentro de los senderos que garanticen el interés general. Se manifiesta a través de normas o actos imperativos, en cuanto que se imponen coactivamente a los ciudadanos. Se trata, en puridad, del establecimiento de limitaciones, condicionamientos o cargas, necesarios para una ordenada convivencia.

Las formas de actuación de la Administración Pública. La actividad de fomento o dispensadora de ayudas y recompensas. A decir de Gaspar ARIÑO, la actuación fiscal y/o financiera, de fomento o disuasión, está integrada por aquellas medidas de ingresos o gastos públicos, que orientan e incentivan (o disuaden) la acción económica privada, encaminando la acción de los agentes hacia la producción de determinados bienes o servicios, necesarios para la colectividad. Modernamente, se ha entendido a esta actividad como "dispensadora de ayudas y recompensas", puesto que por un lado, la Administración ofrece incentivos o estímulos (dinerarios o no) para que los particulares provean de beneficios a la colectividad, y de otro lado, dispensa reconocimientos o actos honoríficos a los particulares que han destacado por acciones cívicas, que trascienden a un reconocimiento social.

Las formas de actuación de la Administración Pública. La actividad de servicio público. Siguiendo a Gaspar ARIÑO, se trata de actividades en las que la Administración es titular, en el sentido de que la Administración las asume como propias, y las presta al público, bien directamente, bien por delegación (mediante fórmulas tales como la concesión, entre otras. Tampoco estas actividades se imponen colectivamente, sino que se ofrecen; pero, a diferencia de la acción de fomento, la Administración actúa como protagonista y responsable de la acción, o sea, como titular de la misma y no por tanto como un mero apoyo de terceras personas.

Las formas de actuación de la Administración Pública. La actividad administrativa sancionadora. Como un corolario necesario de las potestades públicas o de imperio de la Administración Pública, aparece la denominada "actividad sancionadora de la Administración", habida cuenta de la existencia de la denominada potestad sancionadora de la Administración, la misma que se cuenta como uno de los poderes más intensos que obran sobre la esfera de los derechos e intereses de los particulares, toda vez que implica la represión administrativa sobre las conductas infractoras que sean pasibles de producir la imposición de sanciones administrativas.

Las formas de actuación de la Administración Pública. La actividad administrativa de solución de controversias. Teniendo en cuenta que también determinados órganos de la Administración, ejercen materialmente función jurisdiccional al resolver controversias entre los particulares, que versen respecto de derechos privados o administrativos, se reconoce la existencia de esta forma de actuación administrativa, que se condice con la que en la práctica, realizan los Tribunales Administrativos y determinados órganos de la Administración Pública. Ha sido estudiada en profundidad por Ramón PARADA, quien la define en los siguientes términos: "Actividad administrativa arbitral es aquella que realiza la Administración Pública cuando decide controversias o conflictos entre los administrados sobre derechos privados o administrativos". Ciertamente ello nos remite a la regulación del denominado procedimiento administrativo triangular o trilateral, regulado recientemente por la LPAG, por lo que esta forma de actuación tiene una entidad legislativa y material propia.

Las formas de actuación de la Administración Pública. La actividad empresarial o industrial. Esta faceta es la denominada de actividad "empresarial" de la administración pública. Implicaba la intervención estatal para la "dación de bienes al mercado", mediante la participación del Estado como agente en la actividad económica, produciendo bienes o prestando servicios en el mercado. Se encuentra en franco retroceso, debido a las oleadas de liberalización y de privatización de las empresas públicas otrora de propiedad estatal. La actividad de planificación. Según Gaspar ARIÑO, en este tipo de actividad, el Estado pretende conformar y racionalizar de modo conjunto y sistemático tanto la acción del Estado como de la iniciativa privada, con la finalidad de atender en cada sector a las necesidad previsibles a plazo medio, mediante un plan, el mismo que constituye un instrumento sistemático de conformación social.