Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLACSO Políticas públicas y migraciones internacionales Quito, 16 de Noviembre de 2009

Objetivos del Curso Usar pensamiento crítico para sintetizar y evaluar teoría, herramientas y evidencia sobre políticas públicas. Trabajar constructivamente como miembro de un equipo de análisis de políticas. Desarrollar la capacidad para escribir sobre problemas de política pública complejos y controversiales, en un tono claro y análitico. Realizar un análisis de un problema de política pública y recomendar líneas particulares de acción Poder describir –tanto por escrito como en una presentación- las especificidades de un tema de política pública.

Evaluación Elaboración de un proyecto o marco lógico vinculado a las migraciones internacionales (20%). Cuatro reportes de lecturas sección dos (20%) Presentación de ejercicio de aplicación de políticas públicas (20%) Informe final ejercicio de aplicación de políticas públicas (40%)

Sesión 1 El rol del Estado en el proceso de desarrollo: Naturaleza del Debate Estado vs. Mercado

¿Qué es el Mercado? Es el mecanismo por el cual productores y consumidores fijan el precio y las cantidades producidas de un bien. (Samuelson y Nordhaus, 1997).

¿Qué es el Estado? Un Estado es el conjunto de instituciones que poseen la autoridad para establecer las normas que regulan una sociedad, teniendo soberanía interna y externa sobre un territorio definido. (Jellinek, 2007)

¿Qué es el Estado? En la definición de Max Weber, el Estado es una organización que reclama para sí el "monopolio sobre la violencia legítima"; por ello, dentro del Estado se incluye a instituciones tales como las fuerzas armadas, la administración pública, los tribunales y la policía. Asimismo, se incluyen dentro de la organización estatal aquellas resultantes de la división de poderes, y otras más sutiles, pero propias del Estado, como la moneda.

El centro del debate Estado vs. Mercado Tanto el mercado como el Estado son arreglos institucionales con capacidad de distribuir recursos en la sociedad. El debate está en cuando deben ser distribuidos por el mercado y cuando por el Estado.

LOS CICLOS DE REFORMA Y EL DEBATE SOBRE LA INTERVENCION DEL GOBIERNO EN LA SOCIEDAD

El ciclo de reformas liberales de inicios de siglo XX: Estado Liberal de Derecho - La revoluciones liberales de muchos países de América Latina privilegiaron el reconocimiento de derechos civiles antes que económicos y sociales - Particularmente claro en el caso Ecuatoriano (e.g. de los primeros países en reconocer divorcio, sufragio para mujeres y educación universal)

El auge de las reformas socialistas y socialdemocratas - La revolución Mexicana inicia un largo ciclo de reformas sociales y económicas que convertían al Estado en el más importante actor del desarrollo socio-económico. - En Ecuador se concreta con la Revolución Juliana que adopta legislaciones sociales avanzadas (e.g. Código de Trabajo)

El Estado Desarrollista: Continuación financiada del ciclo La bonanza de algunos Estados iniciada en los años 50s y 60s inaugura un nuevo ciclo (o una continuación financiada del anterior) que hace del Estado no solo actor sino promotor del desarrollo socio-económico (el Estado corporativista de Perón en Argentina) - En Ecuador toma una fuerza particular por el auge petrolero.

La reforma neoliberal: Reducir el tamaño y la fuerza del Estado El “fracaso” económico del Estado Desarrollista (e.g. la crisis de la deuda en México) promueve la creación de una nueva agenda de desarrollo conocida como el “Consenso de Washington” Diez puntos que prescriben la reducción del tamaño y fuerza del Estado en la Economía y la Sociedad. - La ideología subyacente: Dejar al mercado no sólo las relaciones económicas sino sociales.

Tendencias que fortalecieron la propuesta neoliberal - La globalización - La privatización - La descentralización

Tendencias en la reforma del sector público: La globalización - Los procesos de integración regional - La competencia por capitales y tecnología extranjera - La localización de los procesos de desarrollo. La teoría de los conglomerados “clusters” (“pensar global, actual local”)

Tendencias en la reforma del sector público: La privatización - El predominio de la economía y sus valores sobre los de la política - La tendencia a reducir el tamaño del estado en la economía y la cesión de sus funciones al sector privado y agencias descentralizadas

Tendencias en la reforma del sector público: La descentralización - Globalización + Privatizacion han contribuido a la descentralización - Menos Estado Nacional y más Gobierno Local como catalizador de desarrollo económico (inversión y desarrollo tecnológico). La ciudad como el nuevo eje de desarrollo.

Consenso de Washington ¿Por que las reformas neo-liberales? Los años ’80s en América Latina PIB 1980 = 1.965, PIB 1990 = 1.793 Aumento de pobreza Inestabilidad finanzas públicas Inseguridad jurídica Un economista norteamericano determinó que había un “consenso” del Departamento del Tesoro de EEUU, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo sobre lo que había que hacer para salir de la crisis.

Consenso de Washington Disciplina fiscal menos empleados públicos Reorientación del gasto público hacia educación y salud mejor cobertura escolar Reforma tributaria: ampliar base empresas privadas pagan impuestos Tasas de interés de mercado el Estado no decide Tipo de cambio competitivo

Consenso de Washington Apertura al comercio internacional reducción de quotas o aranceles Privatización de empresas públicas Ecuatoriana aviación Desregulación – liberar las fuerzas del mercado eliminar subsidios a la producción, sueldos minimos Seguridad de los derechos de propiedad Proteger derechos sobre patentes Apertura a la inversión directa extranjera Petroleras en Ecuador

¿Por qué el recuperado –e inusitado- interés por el Estado? Creciente complejidad de problemas sociales: SIDA, Bienes regionales o mundiales, creciente inequidad. Importancia en la economía: Regulación de empresas privatizadas, coordinación macroeconómica Rol crucial en la competitividad del sector privado y de la sociedad: Innovación, transparencia y vigilancia de contratos.

Las políticas de segunda generación Se preocupan por las instituciones, los comportamientos de los actores y las relaciones entre ellos. La política vuelve a aparecer como una esfera clave para entender el éxito de las intervenciones estatales. El Estado (diferente) se ve como parte de la solución y no como el problema.

Evolución de las reformas públicas: El post-Consenso de Washington

Evolución de las reformas públicas (cont.)

LAS RAZONES A FAVOR DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA SOCIEDAD

Existen varias razones a favor de la intervención del Estado en la economía .Las principales están basados en argumentos económicos. Además existen otro tipo de argumentos (políticos, culturales y éticos).

I. RAZONES ECONOMICAS

1.Las fallas del Mercado

Pese a los conflictos ideológicos que están detrás del clásico debate entre mercado y estado parece haberse consolidado la idea de que el mercado no puede solucionar todos los problemas de las economías, entre otras razones por:

Fallas de la competencia Adam Smith tenía razón: la mano invisible funcionaría cuando la competencia por satisfacer su propia utilidad genere mayor bienestar a la sociedad como un todo.

Pero... sucede que la competencia no siempre se produce. ¿Por qué? Existen varias razones, entre ellas las más importantes tienen que ver con las barreras de entrada y con los “monopolios naturales”

2. La teoria de los bienes públicos

Según Stiglitz existen determinados bienes que no pueden ser suministrados por el mercado ,ej: la defensa nacional o las calles de una ciudad . Ambos son bienes públicos puros. Ejemplo paisaje-faro.

Un bien público es aquel que no es viable racionar su uso y, en segundo lugar, no es deseable racionalizarlo. No es posible racionar su consumo porque nadie puede ser excluido de su consumo (por la no individualización del consumo) y no hay competencia en el consumo. E.g. Defensa, ambiente limpio y campaña de vacunación.

La inviabilidad de un sistema de racionamiento basado en los precios implica que el mercado competitivo no genera una cantidad del bien público eficiente. El sector privado no tiene incentivos para proveer estos bienes servicios. Por ello, el Estado tiene que estar a cargo de la provisión de servicios como la conservación ambiental o la construcción de Parques.

3. Las externalidades

Las externalidades negativas: Existen actividades económicas cuyos costos sociales son mayores que los privados y se produce más de lo socialmente óptimo (e.g. la industria camaronera)

Las externalidades positivas: Existen actividades económicas cuyos precios son menores que los beneficios sociales que producen y por ello se produce menos de lo necesario (e.g. educación)

4. Las fallas en la competencia

Contrario a lo que predice la teoría neoclásica los mercados no son perfectamente competitivos. Existen: - Barreras de entrada - Información asimétrica El Estado debe corregir fallas en la competencia con políticas de regulación.

II. RAZONES POLITICAS Y ETICAS

5. La importancia del Estado para fortalecer la democracia: La creación de sentido y de comunidad política

6. Razones éticas

La inequidad y la protección de grupo desfavorecidos E. g La inequidad y la protección de grupo desfavorecidos E.g. Protección a los ancianos, erradicación del trabajo infantil, etc. La importancia del Estado para promover pactos distributivos para la equidad y el desarrollo ético.

¿Cómo responde el Estado a las razones económicas, políticas y éticas para su intervención? Con políticas públicas ¿Qué exactamente significan?

HACIA UNA DEFINICION

Definir políticas públicas es una tarea difícil Definir políticas públicas es una tarea difícil. Para los países de lenguas de raíz latina lo es aún más por la imposibilidad de diferenciar lo que para los anglosajones distinguen como la práctica (politics) y los productos (policies)

En nuestros países se han definido las políticas públicas a: un campo de actividad específico a una decisión gubernamental un programa de acción el resultado de una ley o de un proyecto gubernamental.

Una de las definiciones académicas : “el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de autoridad gubernamental” (Thoening y Meny, 1992)

“política pública es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer” (Dye, 1992)

Hacia una definición: “el conjunto de acciones que ejecutan los gobiernos buscando el cumplimiento de determinados objetivos políticos en toda la sociedad”.

Análisis de los componentes de esta definición: Acciones, las políticas públicas no existen sino cuando se cristalizan en mecanismos concretos.

Gobierno, la política pública es un instrumento del gobierno Gobierno, la política pública es un instrumento del gobierno. Cada menos, sin embargo (el rol de ONGs). Debe considerarse gobierno no sólo a aquellos con autoridad a nivel nacional sino a los gobiernos provinciales y los locales

- Objetivos políticos, Las políticas públicas no son únicamente instrumentos técnicos sino son mecanismos que se conciben, diseñan y ejecutan en el marco de un juego político.

- Totalidad, por su naturaleza las políticas públicas son universalmente vinculantes. Por ello, nadie puede ser excluido (o autoexcluirse) de acatar los objetivos y mecanismos incluidos en la política pública.

- Sociedad, por último las políticas públicas no actúan en la nada sino que se dirigen a un conglomerado humano. Este conglomerado tiene también sus propias perspectivas para lograr determinados objetivos políticos.

Fallas del Estado: Políticos maximizadores En efecto, los funcionarios públicos también son sujetos maximizadores, como aquellos que participan del mercado, de manera que sus decisiones no se relacionan con unas de tipo altruista. Los políticos siguen los ciclos políticos al momento de tomar decisiones públicas.

Fallas del Estado: Salida, voz y lealtad Mientras en el mercado las decisiones son voluntarias, las intervenciones del Estado son obligatorias. (Hirshleifer, 2000). Hirchman (1966) recomienda establecer mecanismos de voz ya que los ciudadanos no tienen salida.

Fallas del Estado: Principal y agente El problema central del cual adolecen las agencias estatales son el de principal y agente. En este caso, el problema es cómo pueden hacer los ciudadanos (los principales) que los funcionarios públicos (agentes) actúen en aras de su interés, en la medida que se dan problemas de acción escondida, aunque este fenómeno se suscitará con mayor o menor intensidad según sea la actividad pública que estemos observando (Laffont y Martimort, 2002). Los incentivos están escasamente alineados con el bien público

Razones de las fallas del Estado Lo importante es tratar de explicar qué razones se encuentran tras estas fallas de Estado. Se afirma que tres son los criterios que explican tales fallas: la falta de información, el uso de influencias y la calidad de los líderes (Ogus, 2004; Besley, 2006).

Hacia una acuerdo: Funciones vs. Capacidad en el Nuevo Rol del Estado

Capacidad vs. Amplitud de las Funciones del Estado El debate Estado:Mercado se concentró por mucho tiempo el debate fue sobre QUE funciones debería desempeñar el Estado y no sobre el COMO deberían ser desempeñadas las funciones estatales.

La amplitud de las funciones del Estado: El Qué Enfrentando externalidades Educación, ambiente Regulando monopolios Empresas privatizadas Mejorando educación Seguridad Social Provisión de bienes públicos puros Defensa, leyes y orden Derechos de propiedad Manejo macroeconómico Salud pública Mejoramiento de equidad Protección de los pobres Política industrial Redistribución de la riqueza Funciones intermedias Funciones mínimas Funciones máximas Eje X