Análisis Regional de los Instrumentos de Tarifado del Agua en América Latina y el Caribe Conclusiones y Recomendaciones Ronaldo Seroa da Motta, IPEA Enero 2003 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO DIÁLOGO REGIONAL DE POLÍTICAS

Conclusiones - Fase de Políticas Las tarifas del agua se introdujeron dentro de un marco de políticas: Nuevo enfoque para planificar y descentralizar la gestión del agua y conciliar múltiples usos opuestos, y el uso excesivo de agua mayor a la capacidad de asimilación y de transporte. La experiencia de referencia es la Ley Francesa del Agua de 1964, basada en dos principios generales: descentralización y planificación

México: Comenzó a fines de la década de 1980, e implica un sistema más centralizado, bajo la Comisión Nacional del Agua (CNA), responsable en 1989 de la promoción y ejecución de la infraestructura federal y de la reglamentación de la calidad del agua. Brasil: sistema muy reciente y altamente descentralizado, delegación de autoridad a las comsiones autónomas de las cuencas hidrográficas.

Se Introdujeron las Tarifas del Agua (TA) para complementar los CYC actuales: Las TA han sido creadas para asignarle un valor económico al agua, pero se aplican para ayudar a hacer valer los instrumentos CYC, tales como el cumplimiento de las normas. Los Planes de la Gestión Nacional del Agua y Cuencas Hidrogáficas son los principales instrumentos en los cuales las TA deberían obrar para alcanzar los objetivos planeados, especialmente los que se refieren a los fondos.

Las transferencias y exenciones de los ingresos desempeñan un papel decisivo: El mayor porcentaje de los ingresos de las TA están destinados a las inversiones de la infraestructura y las transferencias directas a los usuarios para financiar actividades que reduzcan la contaminación. Las transferencias son la base de la aceptación política y del compromiso por parte de los usuarios. En Francia, han fracasado los intentos por utilizar los ingresos que provienen del presupuesto general.

La descentralización se lleva a cabo mediante las agencias de las cuencas hidrográficas: En Francia, la descentralización se lleva a cabo mediante los Comités de Cuencas Hidrográficas (CCH), que definen los objetivos de gestión a ser cumplidas por las Agencias del Agua (AA). En México, el proceso de descentralización tiene menos relevancia bajo la Agencia Federal del Agua – CNA. Brasil ha llegado más lejos, sin la creación obligatoria de autoridades para las cuencas hidrográficas y sin criterios de fijación de precios de las TA adoptada por los estados.

Fase de Diseño Las tarifas del agua diseñadas como mecanismos de financiamiento: Los criterios de fijación de precios de las TA dan cuenta de la capacidad de asimilación y transporte de las cuencas hidrográficas. Asimismo, establecen diferencias entre usuarios por razones sectoriales y de equidad. Sin embargo, las TA operan como mecanismos de financiamiento para generar inversiones en cuanto a la gestión del agua, incluso en el control de la contaminación.

Las transferencias de ingresos y las exenciones representan el principal papel instrumental: La primera experiencia del Brasil en la Cuenca del Río Paraíba do Sul ha fijado niveles tarifarios de acuerdo con las necesidades de financiamiento requeridas para obtener fondos federales para los programas de saneamiento fluvial. La CNA en México se halla explícitamente comprometida a utilizar ingresos para financiar inversiones relacionadas con el agua. En todos los casos, la agricultura o bien está eximida o paga tarifas muy bajas.

Fase de Implementación Los conflictos sectoriales sin resolver reducen la eficiencia del sistema: Los conflictos sectoriales son la principal barrera contra la aplicación de la totalidad de las tarifas. En Francia, el sistema de tarifas se implementó gradualmente, comenzando con los agentes contaminantes de más fácil monitoreo (materias orgánicas industriales y residenciales, y sólidos en suspensión, por ejemplo) y con sectores de menor resistencia política y mayor capacidad de pago (usuarios industriales y residenciales).

México, aun adoptando el mismo enfoque gradual, ha fracasado en la implementación total de su sistema de tarifas, principalmente debido a la oposición política. En Brasil, las empresas hidroeléctricas de propiedad gubernamental y el sector agrícola también adoptaron un sistema tarifario favorable. La falta de una red nacional de CCH en Brasil favorece la capacidad institucional pero incrementa las externalidades entre cuencas.

El proceso participativo puede excluir los incentivos de precios: El proceso participativo ayuda a conciliar las preferencias de los usuarios, resolver conflictos e incrementar la aceptación. PERO no puede ser visto como condición suficiente para sacar el máximo provecho de los beneficios potenciales de un sistema de tarifas del agua.

Es sabido que los bajos niveles de las tarifas en Francia pueden crear incentivos para el funcionamiento de instalaciones para la reducción, pero no inversiones para ella. En el caso de Brasil en la Cuenca del Río Paraíba do Sul, el nivel de las tarifas se fijó demasiado bajo, para reducir el impacto económico, sin prestar atención a los objetivos ambientales. El ajuste de las políticas sectoriales y económicas no puede ser alcanzado por los CCH.

Los marcos ambientales y de la gestión del agua deben trabajar en forma conjunta: En Francia y México, donde los sistemas de TA ya están implementados, se han realizado esfuerzos para conciliar instrumentos CYC referidos a la contaminación del agua con los sistemas de TA. Sin embargo, la operación conjunta en términos de monitoreo y de compartir la información necesita ser mejorada. La falta de un proceso continuo de evaluación ha retrasado las mejoras en el sistema y en la asignación de los ingresos derivados de las TA.

Recomendaciones 1 – El marco de políticas debe estar instalado antes de que se diseñen las tarifas, y éstas deben ser coherentes con los objetivos de las políticas. Si el objetivo de generación de ingresos es el único políticamente viable, debe explicitarse. El cumplimiento de los instrumentos CYC debe planificarse.

2 – La autonomía de las autoridades de las cuencas hidrográficas debe diseñarse de acuerdo con la dimensión y complejidad del sistema hidrológico, a fin de maximizar la capacidad institucional. Esto facilitará la aceptación política, y reducirá la asimetría de la información y de los costos administrativos.

3 – Los comités de las cuencas hidrográficas son fundamentales para el lanzamiento del sistema, pero pueden promover un comportamiento orientado hacia la búsqueda de ganancias. Ésto impide la implementación de tarifas y el logro de los objetivos ambientales.

4 – El marco para la gestión del agua debe integrarse a otros marcos de políticas sectoriales para incrementar la capacidad de monitoreo, y así lograr el cumplimiento. Ésto es válido para la integración de las agencias ambientales y sectoriales a fin de conciliar los objetivos de políticas exógenas. Esa integración requiere compromiso federal en las negociaciones intersectoriales. Por lo tanto, una agencia federal del agua debe dirigir este proceso, y no una autoridad de las cuencas hidrográficas.

5 – Aun manteniendo la atención en la generación de ingresos, las cuestiones relacionadas con las consecuencias ambientales de la aplicación de tarifas deben debatirse, y así permitir una incorporación gradual de criterios ambientales en el sistema de tarifas. Debe realizarse una evaluación ambiental continua de las cuencas hidrográficas e incorporar aquellos modelos económicos que identifiquen cambios en la utilización del agua debido a la aplicación de las tarifas.

6- Se debe elaborar un criterio explícito para niveles tarifarios favorables basado en razones económicas o de equidad, e incluir a todos los usuarios del sistema de tarifas desde el comienzo, y así fortalecer el compromiso y el cumplimiento.

7 – Se deben desarrollar herramientas analíticas de costo-beneficio para apoyar la utilización de los ingresos por tarifas como mecanismo de financiamiento de los proyectos, y así poder maximizar el valor social de las inversiones.

8 – Se debería incluir a la opinión pública en el debate, y presentarle la información necesaria y las razones técnicas en relación con el papel de las tarifas de agua en la gestión de las cuencas hidrográficas.