LA REFORMA TRIBUTARIA QUE CHILE NECESITA Senador Ricardo Lagos Weber Enero 2014

Contenidos Preguntas clave La carga tributaria Proyecciones fiscales de mediano plazo Composición de la carga tributaria Equidad del sistema El Programa de la Presidenta Bachelet Conclusiones

1. Preguntas claves En materia de impuestos, hay que distinguir dos preguntas clave: ¿Recaudamos lo suficiente? Tamaño de la carga tributaria. ¿Recaudamos de manera eficiente y equitativa? Composición de la carga tributaria. Las dos preguntas son válidas de plantearse hoy en Chile.

2. La carga tributaria La evidencia muestra que los países de mayores ingresos tienden a tener mayor carga tributaria como porcentaje del PIB. A medida que los países crecen, existe una mayor demanda por bienes públicos, por lo que se aumenta la carga tributaria para poder financiarlos. Una carga tributaria basada en impuestos no distorsionadores e invertida en bienes públicos que fomenten la productividad (como educación, salud e infraestructura) ayuda a que exista un mayor crecimiento a largo plazo. Chile presenta una carga tributaria por debajo de lo observado en la mayoría de los países OCDE cuando tenían nuestro nivel de desarrollo. Lo que es claro, es que Chile debe aumentar su carga tributaria en los próximos 10 años, a medida que crezcamos.

2. La carga tributaria

3. Proyecciones fiscales de mediano plazo Las proyecciones de mediano plazo del Ministerio de Hacienda muestran que hay poco espacio de gasto público más allá de lo ya comprometido. Para el período 2014-2017, las cifras oficiales de Dipres muestran una holgura de US$9.500 millones, luego de considerar los gastos que la actual administración dejará comprometidos. Pero esos cálculos implican tener un déficit estructural de 1% del PIB todos los años. Si se plantea una convergencia gradual a un balance de 0% del PIB en 2018, la holgura se reduce a US$4.700 millones. Y si se hiciera una simulación con una meta de 0% del PIB desde 2015 en adelante, la holgura desaparece por completo. Por tanto, el próximo gobierno tendrá pocos recursos para implementar su programa. Ello hace necesaria una reforma tributaria que recaude de manera sustantiva.

4. Composición de la carga tributaria El sistema tributario chileno tiene aspectos positivos: Amplia base de aplicación; Tasas parejas; Sistema integrado personas naturales/personas jurídicas; Corrección monetaria; Aplicación sobre rentas agregadas. Pero tiene varios elementos que deben ser perfeccionados en cuanto a composición de la carga:. Lograr mayor equidad: Vertical: Nuestro actual sistema empeora la distribución del ingreso. Horizontal: Actualmente los que ganan lo mismo no pagan lo mismo. Racionalizar las exenciones para reducir los espacios para la elusión y combatir la evasión (Terminar privilegios tributarios de los FIP, regular préstamos a los socios, fortalecer el SII, entre otros).

5. Equidad del sistema Si bien el gasto social mejora la distribución del ingreso en Chile, el sistema tributario la empeora, generando un problema de equidad vertical. La evidencia internacional muestra que el sistema tributario sí puede mejorar la distribución por sí mismo, no sólo descansando en el gasto social. Fuente: Cantallops, Jorratt y Sherman (2007).

5. Equidad del sistema La distribución del ingreso en Chile hace que sólo a pocos se les pueda cobrar impuestos a la renta: más del 80% de los contribuyentes está en el tramo exento; menos del 1% está en los tres tramos máximos. Esto acota el poder redistributivo del sistema tributario, pero no implica que se deba renunciar a ese fin.

5. Equidad del sistema También hay problemas de equidad horizontal: no pagan lo mismo quienes ganan lo mismo; la principal diferencia es que quienes ganan renta del trabajo pagan más que quienes ganan igual renta del capital. Las rentas empresariales tributan en base a retiros, mientras que las rentas del trabajo no. Además, hay variadas exenciones a las ganancias de capital. El resultado es que buena parte de los ahorros de los hogares de altos ingresos toman la forma de utilidades retenidas, mediante sociedades de inversión. En torno al 50% de todas las utilidades retenidas está en estas sociedades. Cerca del 80% del total de utilidades retenidas pertenece al 10% más rico. En el período 2001-2010 sólo se distribuyó el 30% de las utilidades devengadas. Parte importante de las utilidades retenidas financia inversión en el exterior.

5. Equidad del sistema

5. Equidad del sistema

6. El Programa de Michelle Bachelet La Reforma Tributaria tiene cuatro objetivos: Aumentar la carga tributaria para financiar, con ingresos permanentes, los gastos permanentes de la reforma educacional que emprenderemos, otras políticas del ámbito de la protección social y el actual déficit estructural en las cuentas fiscales. Avanzar en equidad tributaria, mejorando la distribución del ingreso. Los que ganan más aportarán más, y los ingresos del trabajo y del capital deben tener tratamientos similares. Introducir nuevos y más eficientes mecanismos de incentivos al ahorro e inversión. Velar porque se pague lo que corresponda de acuerdo a las leyes, avanzando en medidas que disminuyan la evasión y la elusión. La meta de recaudación del conjunto de las medidas de la Reforma Tributaria será de 3% del PIB. Esta meta se descompone en 2,5% del PIB provenientes de cambios a la estructura tributaria y 0,5% del PIB de medidas que reducen la evasión y la elusión.

6. El Programa de Michelle Bachelet Modificaciones a la Ley de Impuesto a la Renta. Elevaremos, en forma gradual, la tasa del impuesto a las empresas de 20% a 25% en un plazo de 4 años. Ésta seguirá operando como un anticipo de los impuestos personales, manteniéndose así la integración de impuestos entre empresas y personas. Los dueños de las empresas deberán tributar por la totalidad de las utilidades de sus empresas y no sólo sobre las utilidades que retiran (el sistema operará en base devengada). Esta medida será implementada a partir del cuarto año de la reforma. De esta forma se termina con el actual mecanismo del Fondo de Utilidades Tributables (FUT). Respecto del FUT acumulado o histórico, se propone mantener la regla impositiva vigente. Esto quiere decir que, a partir del año en que comienza el nuevo régimen de tributación, al cuarto año de la reforma, estas utilidades tributarán en la medida en que sean retiradas. Reduciremos, en forma gradual, la tasa máxima de los impuestos personales, del 40% actual a un 35%, en el plazo de cuatro años.

6. El Programa de Michelle Bachelet 2. Incentivo a la Inversión de las Empresas. Se implementará un mecanismo de depreciación instantánea, que consiste en que las empresas puedan descontar de las utilidades la inversión total del año en curso, y que beneficie principalmente a la pequeña y mediana empresa y que considere un mecanismo que controle las posibles distorsiones entre sectores productivos con distinta intensidad en el uso de inversión de capital. Este mecanismo se implementará a partir del cuarto año de la reforma, coincidiendo con el cierre del FUT. 3. Incentivo al Ahorro de las Personas. Eximiremos de impuestos a las personas por las ganancias percibidas con el ahorro que realicen en instrumentos financieros, hasta un tope correspondiente a la rentabilidad de instrumentos sin riesgo. De esta forma, se premia el ahorro al que acceden normalmente las personas de ingresos medios.

6. El Programa de Michelle Bachelet 3. Incentivo a las PYMES. Ampliaremos y potenciaremos el sistema simplificado bajo el cual tributan las PYMES, establecido en el artículo 14 ter de la Ley de la Renta. Actualmente, pueden acceder a este sistema las empresas individuales, que pagan IVA y que tengan ventas anuales inferiores a 5.000 UTM. Ampliaremos este beneficio a todas las empresas con ventas anuales inferiores a 14.500 UTM, sean empresas individuales o personas jurídicas, e independiente de sus obligaciones respecto del IVA. Todas las modificaciones a este régimen comenzarán a regir desde el primer año de aprobada la ley. Paralelamente, derogaremos otros regímenes simplificados, que han sido utilizados con objetivos de evasión y elusión del impuesto a la renta de empresas de mayor tamaño y que no se han traducido en beneficios significativos para las PYMES (renta presunta, 14 bis y 14 quater). Con el fin de aliviar los problemas de liquidez que esta situación genera a las PYMES, realizaremos un cambio de sujeto en el pago del IVA. Esto significa que las grandes empresas, que realicen compras a plazo a sus proveedores, serán las responsables de pagar una proporción del IVA de dichas operaciones.

6. El Programa de Michelle Bachelet 4. Medio Ambiente. Como una forma de desincentivar la compra de vehículos particulares que utilizan petróleo diesel y también aquéllos de alta cilindrada, estableceremos un impuesto proporcional a la misma, que se pagaría anualmente junto con el permiso de circulación, diferenciado según el combustible utilizado. Avanzaremos en la implementación de impuestos a la emisión de contaminantes en la industria. Esta medida también operará como una forma de estimular el cambio hacia tecnologías limpias. Las PYMES no serán incluidas en esta modificación. 5. Impuestos Correctivos. En Chile, los impuestos a las bebidas alcohólicas y a los cigarrillos se aplican principalmente sobre el precio de venta. Para que este tipo de gravámenes desincentiven el consumo, es importante que se apliquen por cantidad. Por ello, estableceremos un impuesto a las bebidas alcohólicas específico, en proporción al volumen de alcohol puro incluido en cada tipo de bebida, cuya tasa estará en torno al promedio de las establecidas en los países de la OECD. b) En el caso de los cigarrillos, incrementaremos el impuesto específico por cantidad y reduciremos el impuesto ad-valorem, de manera tal que se mantenga la recaudación en su nivel actual.

6. El Programa de Michelle Bachelet 6. Impuestos Indirectos. Gravaremos todas las transacciones de inmuebles, entre constructoras, inmobiliarias y otros agentes intermedios, anteriores a la venta que se realice al consumidor final. Restringiremos el crédito especial de IVA para empresas constructoras, limitándolo sólo a viviendas con precios inferiores a las 2000 UF. Aumentaremos en el plazo de dos años el impuesto de Timbres y Estampillas, desde el actual 0,4% a 0,8%. Se mantiene la situación actual para las PYMES, las que pueden recuperar el impuesto descontándolo de su pago de IVA mensual. 7. Otras Propuestas. Derogaremos, para los nuevos proyectos de inversión, el DL 600, Estatuto de la Inversión Extranjera. Modificaremos la tributación de los Fondos de Inversión Privados, asimilándola a la tributación de las empresas para cerrar potenciales fuentes de elusión.

7. Conclusiones Las proyecciones fiscales de mediano plazo muestran que queda un muy estrecho espacio de gasto para el gobierno entrante. Pero además, es indispensable hacerse cargo de una vez por todas de los graves problemas de equidad que tiene nuestro sistema tributario. Aumentar nuestra carga tributaria está perfectamente en línea con las cargas tributarias de los países en desarrollo, que las han aumentado a medida que han ido creciendo. La reforma tributaria, evidentemente se hará cautelando de no afectar la inversión nacional, ni el emprendimiento de las Pymes. Esto implica gradualidad en su implementación, y excepciones para las Pymes.

LA REFORMA TRIBUTARIA QUE CHILE NECESITA Senador Ricardo Lagos Weber Enero 2014