La experiencia de América Latina en la reforma al sistema de pensiones Seminario Técnico para Actuarios y Estadísticos de la Seguridad Social Montevideo, Uruguay, de abril de 2010 Esteban Pérez Caldentey Sección de Estudios del Desarrollo CEPAL

2 Las reformas a los sistemas de pensiones en América Latina se centraron fundamentalmente en el componente contributivo Las reformas adoptaron la forma de reformas paramétricas o reformas estructurales que introdujeron componentes de capitalización individual. Las reformas buscaban:  Universalizar la cobertura  Mejorar la lógica de sustentabilidad financiera de los sistemas de pensiones La capitalización individual traslada, en parte, los riesgos económicos y financieros al propio trabajador. Las reformas no incorporaron en su lógica el componente no contributivo.  Este se mantuvo en el ámbito de la política fiscal.

3 América Latina y el Caribe Modelos y características de las reformas de pensiones Modelo, país, fecha de inicio de la reforma Régimen financiero Cálculo de beneficios Modelo sustitutivo de capitalización individual  Chile: mayo de 1981  Bolivia: mayo de 1997  México: septiembre de 1997  El Salvador: mayo de 1998  República Dominicana: Capitalización individualContribución definida Modelo paralelo de capitalización individual  Perú: junio de 1993  Colombia: abril de 1994 Reparto Capitalización individual Beneficio definido Contribución definida Modelo mixto de capitalización individual  Argentina: julio de 1994  Uruguay: abril de 1996  Costa Rica: mayo del 2001  Ecuador: 2001 Reparto Capitalización individual Beneficio definido Contribución definida Fuente: CEPAL (2006), Mesa-Lagos (2004)

4 Pese a los esfuerzos las reformas no lograron una cobertura universal No aumentaron los niveles de cobertura contributiva  De hecho los niveles se estacaron y en algunos casos disminuyeron Las desigualdades a nivel socio-económico se trasladan a los perfiles de cotizaciones transformándose en desigualdades previsionales. Existe una proporción elevada de subasegurados  Este fenómeno se da incluso en los países cuyas tasas de cobertura son las más elevadas en la región.  Muestra que las densidades de cotización son inferiores a las requeridas para acceder a una jubilación en los modelos de beneficio definido o que determinan pensiones de baja calidad en los esquemas capitalizados.

5 Tasa de cobertura contributiva para países seleccionados de América Latina en el año previo a la reforma y en el 2002 (Contribuyentes al sistema de pensiones como porcentaje de la PEA) Fuente: Bertranou et al. (2009)

6 Los sectores de más elevados ingresos presentan los índices de cobertura más elevados… América Latina: cobertura contributiva por quintiles de ingreso Porcentaje de población empleada que realiza contribuciones a un esquema de pensiones PaísAñoQuintil 1 (más bajo) Quintil 2Quintil 3Quintil 4Quintil 5 (más alto) Argentina Bolivia Chile Colombia Costa Rica México Perú El Salvador Fuente: Arza (2008)

7 Los problemas en la expansión de la cobertura reflejan… Los bajos niveles de ahorro.  Las personas de bajos ingresos no poseen la capacidad de contribución y pueden decidir no ahorrar. La volatilidad en el comportamiento de la actividad real.  En países con elevada volatilidad la situación laboral de los afiliados a los sistemas de pensiones es también volátil. La inestabilidad y precariedad de los mercados laborales.  Existe una estrecha relación entre el tipo de participación laboral de una persona y su contribución al sistema de pensiones. La propensión contributiva depende entre otros del nivel de educación del trabajador, la estabilidad del trabajo, el tamaño de la empresa  En países con un elevado grado de informalidad en los mercados laborales las tasas de cobertura contributiva son bajas.

8 Para universalizar la cobertura se requiere consolidar los esquemas no contributivos Esto depende de la capacidad fiscal de los gobiernos. La forma en la cuál se relaciona lo contributivo con lo no contributivo depende de la estructura de los sistemas previsionales de los países.  En el caso de Chile la Reforma Previsional del 2008 introduce un sistema de pensiones solidarias (SPS) que se añade al pilar contributivos.

9 Aunque el gasto público social aunque ha crecido en particular seguridad y asistencia social es limitado… AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES a/): CAMBIO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DE PIB, SEGUN FUNCIONES A Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social. a/ Promedio ponderado de los países. b/ Datos provisionales.

10 Otro ejemplo es el caso del Bonosol en Bolivia… El Bonosol (1997) se introdujo para entregar un beneficio vitalicio a la toda población mayor de 65 años sin requisitos de aporte.  En promedio en el 2002 el 76% de los adultos mayores de 65 años recibían el Bonosol.  Este representaba en promedio cerca del 50% del ingreso individual de los beneficiarios. Se financia mediante la capitalización de empresas públicas.  Dividendos que otorgaban acciones en manos del Estado de empresas privatizadas.

11 Porcentajes Bolivia Porcentaje de individuos mayores de 65 años que reciben Bonosol y participación del Bonosol en el ingreso individual (2002) (Por quintil) Fuente: CAF (2007)

12 En cuanto a lo contributivo… Se trata de crear mecanismos de solidaridad contributiva para mejorar la calidad de las pensiones de los trabajadores con menores ingresos.  Propiciar la participación contributiva de los trabajadores con capacidad de ahorro. La carga tributaria es por lo general baja en la región y requiere aumentarse para generar sistemas de pensiones solventes.  Se necesitan acuerdos fiscales para disponer de los recursos que permitan mejorar la cobertura, el acceso y financiamiento de los sistemas de pensiones. Se debe integrar el financiamieno contributivo con el de rentas generales para enfrentar:  Limitaciones en la capacidad de ahorro.  Conciliar equidad individual con equidad social.

13 En América Latina la recaudación tributaria es baja en comparación con otras regiones… Fuente: CEPAL (2010) América Latina: Cargas tributarias directa, indirecta y de seguridad social (2008) Porcentajes del PIB

14 Conclusiones La desafío principal de los países de región es crear un sistema de protección social integrado. Esto significa hacerse del sistema contributivo y no contributivo.  Mejorar y reforzar el componente no-contributivo es fundamental para universalizar la cobertura. Para avanzar en esta meta se puede pensar en las alternativas planteadas para crear un sistema integrado:  Un componente de reparto con reglas de modificación de parámetros.  Un esquema de capitalización competitivo y de bajo costo.  Un pilar no contributivo para adultos mayores en situación de pobreza y reglas solidarias para los aportantes con pensiones inadecuadas.

La reciente reforma al sistema previsional en Chile persigue una integración de lo no contributivo con lo contributivo Minimizar riesgo de pobreza Aumentar TRReducir la varianza TR Universalizar Cobertura Asegurar Sostenibilidad Pilar Solidario fuerte e integrado Pilar contributivo Elevar Densidad de cotizaciones Intensificar competencia Mejorar contabilidad Pilar voluntario ampliado Transparente y Predictible

16 Conclusiones Para realizar esta reforma es necesario tener en cuenta el punto de partida: Los países que optaron por reformas sustitutivas y que han superado los costos de transición a modelos de capitalización tienen que enfocar sus esfuerzos al fortalecimiento de la solidaridad y la reducción de los costos. Los países que aplicaron modelos mixtos han de consolidar los componentes de reparto e integrarlos de manera complementaria a modelos de capitalización individual. Los países con sistemas de reparto deben considerar la introducción de un componente complementario de capitalización individual.