Autoridad de Competencia y reguladores sectoriales: el caso del sector de telecomunicaciones. Eugenio Rivera Coordinador Proyecto CEPAL/IDRC Competencia.

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1 Autoridad de Competencia y reguladores sectoriales: el caso del sector de telecomunicaciones. Eugenio Rivera Coordinador Proyecto CEPAL/IDRC Competencia y Regulación en el Istmo Centroamericano Ponencia presentada al Seminario preparatorio para la XI UNCTAD sobre el papel de la Política de Competencia en la promoción de la competitividad y el desarrollo Experiencias de la región de América Latina y el Caribe y otras regiones Sao Paulo Brasil, 10– 12 de junio de 2004

2 Índice Autoridad de competencia y reguladores de telecomunicaciones: algunas preguntas desde el Istmo Centroamericano Autoridad de competencia y reguladores de telecomunicaciones: algunas preguntas desde el Istmo Centroamericano Las características de la industria de las Telecomunicaciones. Las características de la industria de las Telecomunicaciones. Los dilemas institucionales. Los dilemas institucionales. La experiencia internacional La experiencia internacional El caso de Estados Unidos.El caso de Estados Unidos. El caso de Gran Bretaña.El caso de Gran Bretaña. El caso de ChileEl caso de Chile El caso de Nueva ZelandaEl caso de Nueva Zelanda Autoridades de competencia vs. reguladores. Autoridades de competencia vs. reguladores. La diversidad institucional.La diversidad institucional. Las reglas Antitrust vs. las reglas específicas del sector.Las reglas Antitrust vs. las reglas específicas del sector. La evolución de la industria de Telecomunicaciones y las funciones de la política de competencia y de regulación.La evolución de la industria de Telecomunicaciones y las funciones de la política de competencia y de regulación. Reguladores de la competencia vs. reguladores sectoriales de telecomunicaciones.Reguladores de la competencia vs. reguladores sectoriales de telecomunicaciones. Conclusiones Conclusiones Bibliografía Bibliografía

3 Autoridad de competencia y reguladores de telecomunicaciones: algunas preguntas desde el Istmo Centroamericano. En América Central existen dos agencias de competencia; en otros 4 países se están discutiendo proyectos de ley. Panamá, Honduras, Nicaragua y Costa Rica están abriendo el mercado de telecomunicaciones a la competencia. Costa Rica está empezando a discutir sobre como estructurar la regulación del sector de telecomunicaciones. ¿Cómo abordar el tema del diseño de las entidades de defensa de la competencia? ¿Cuál debe ser su ámbito de funciones? ¿ Cómo deben distribuirse las tareas de defensa de la competencia entre estas entidades y las reguladoras? ¿Cuál es la experiencia internacional en este campo? ¿Existe un modelo o existen arreglos institucionales diversos determinados por las experiencias propias de cada país? Es posible mirar sólo estas entidades o, por el contrario, es indispensable analizar la forma como participan el gobierno, los tribunales de justicia para extraer conclusiones valederas en la materia? ¿Cuál es la relevancia de estas experiencias para los países de CA, pequeños, sin cultura de competencia, con grandes restricciones en materia de RRHH y financieros.

4 Las características de la industria de las Telecomunicaciones. Características generales de las telecomunicaciones tradicionales: Efectos de redes (cambio en el beneficio o excedente, que un agente obtiene de un bien cuando el número de otros agentes consumiendo el mismo bien cambia) relevantes (Liebowitz y Margolis, 2002) Altos costos fijos, a menudo hundidos y bajos costos marginales. Tradicionalmente esta estructura justificaba la prestación monopólica. Fuerte complementariedad entre sus componentes. Existencia de obligaciones sociales asociadas (Servicio universal)(Mason y Valleti 2001) Características de las nuevas telecomunicaciones Fuerte reducción de los costos unitarios en la mayoría de los segmentos de la Red. Esta evolución, basada en las nuevas tecnologías, está haciendo posible la multiplicación de los accesos a los usuarios. Industria en transición desde el monopolio hacia la operación competitiva de los mercados. Las redes más grandes tienden a abusar de su posición dominante a través de contratos de interconexión con las redes más pequeñas.

5 La nuevas telecomunicaciones. Mercado de telefonía fija Mercado de telefonía móvil Mercado de TV cable Mercado de LD Acceso al usuario: redes especializadas, mantención monopolio última milla La imagen objetivo convergencia de redes y servicios Tiende a desaparecer Integración acceso Oferta integrada de telefonía, Internet banda ancha y TV. Telefonía móvil sustituto telefonía fija. Telefonía LD se integra como un producto más. Facility based competition. Desagregación De redes. Gran desequilibrio entre operador telefónico tradicional y los otros. Escaso despliegue 3G Los pendientes

6 Autoridades de competencia vs. reguladores: los dilemas institucionales. Tesis I Tesis II A medida que se despliega la competencia, la operación plenamente competitiva de los mercados se asegura los mercados se asegura con una autoridad de competencia con recursos humanos capacitados y recursos financieros suficientes y sobre la base de las normas propias del “Antitrust”. normas propias del “Antitrust”. La complejidad técnica de las telecomunicaciones, acentuado por el predominio de un escenario determinado por la convergencia, con múltiples empresas operando en todos los segmentos, sobre la base de múltiples tecnologías en permanente innovación, releva la necesidad de un regulador especializado con claras funciones en materia de competencia.

7 La experiencia internacional

8 Regulación y competencia en las telecomunicaciones: el caso de Estados Unidos Legislación relevanteTelecommunications Act 1996 Sherman Act Clayton Act Institucionalidad Competencia DoJ (IG) FTC (AI) Sectorial FCC (AI) Utilities Commission (AI) Modelo básico de Regulación sectorial Y de competencia El modelo regulatorio se basa en una detalladareglamentación sectorial, en lugar de las normas de antitrust para prevenir abusos de poder de mercado (Geradin y Kerf,2002) IG: Instancia gubernamental AI: Agencia independiente TE: Tribunal especializado

9 Procesos regulatorios y de defensa de la competencia : el caso de Estados Unidos FCC diseña mercado competitivo en telefonía local Congreso dicta Telecom Act 1996 Define metodología TELRIC Tribunales confirman competencia FCC Propuesta de fusión DoJ FCC En general se han autorizado bajo la condición que se tomen medidas de tipo estructural y/o de comportamiento. Propuesta de separación estructural entre “LoopCo” y “NetCo” Utility Commission Señala condiciones De integración telefonía Local y LD. Operan separadamente y sobre bases legales distintas Solicitud operadores locales incumbentes de operar en LD FCC autoriza luego de consulta y prestar alta atención a opinión de DoJ.

10 Regulación y competencia en las telecomunicaciones: el caso de Nueva Zelanda Legislación relevante Commerce Act de 1986 La Kiwi Share, Disclosure Regulations, cartas compromisos pro-competencia de las empresas. Radiocommunications Act de 1989 Institucionalidad Ministerio de Desarrollo Ecopómico (IG) Comisión de Comercio (AI) Comisionado de Telecomunicaciones Modelo básico de Regulación sectorial Y de competencia La característica más distintiva en este caso, es que es posible prestar cualquier tipo de servicios de telecomunicaciones sin necesidad de solicitar licencias. Hasta reforma 2001 Telecom bajo supervisión CC, como cualquier otro sector Económico. IG: Instancia gubernamental AI: Agencia independiente TE: Tribunal especializado

11 Procesos regulatorios y de defensa de la competencia : el caso de Nueva Zelanda. Designación o especificación de servicios. Comisionado de telecomunicaciones Propone lista, debe incluir las opiniones de los otros comisionados Ministro acepta o rechaza lista Comportamientos anticompetitivos en interconexiones Empresa afecta lleva caso ante “High Court” Corte de Apelaciones Privy Council in Britain En caso que CC considerara que existía violación al CA toma el rol de fiscal Caso previo reforma institucional Comportamientos anticompetitivos en interconexiones Comisionado de Telecomunicaciones High Court Sobre temas legales solamente Situación post reforma

12 Regulación y competencia en las telecomunicaciones: el caso inglés. Legislación relevante Competition Act TelecommunicationsAct Fair Trading Act Part IV (Relevante para Fusiones) Normativa de la Unión Europea Institucionalidad SoSTI (IG) DGT (OFTEL) IG DGFT (OFT) IG CC (TE) Modelo básico de Regulación sectorial Y de competencia. El Poder Ejecutivo tiene rol de primera línea tanto en la regulación de las telecomunicaciones como en la competencia. Contratos de Concesión IG: Instancia gubernamental AI: Agencia independiente TE: Tribunal especializado

13 Procesos regulatorios y de defensa de la competencia : el caso inglés. Solicitud de concesión SoSTI DGT Consulta Contrato de concesión Instrumento regulatorio fundamental Incluye normas de competencia Puede ser modificado De mutuo acuerdo. DGTCCDGT Normado por la Telecommunication Act Violación prohibición Competition Act Sector no regulado DGFT Sector regulado DGT CC Corte de Apelaciones Procedimientos normados por SoSTI a proposición DGFT FusiónSoSTICC Puede prohibir o obligar a desestructuración No afecta interés público Afecta interés público SoSTIDGT Negocia con Empresa

14 Regulación y competencia en las telecomunicaciones: el caso de Chile Legislación relevante Ley General de Telecomunicaciones de 1982 El Decreto Ley 211 de 1973 (Modificado sustancialmente en Noviembre 2003 Institucionalidad. MINECON (IG) SUBTEL (IG) FNE (AI – IG) Tribunal de Competencia (TE) Modelo básico de Regulación sectorial Y de competencia. Autoridad reguladora debe sujetarse a las directrices del TC en todas las decisiones Reguladoras que pueden afectar la competencia IG: Instancia gubernamental AI: Agencia independiente TE: Tribunal especializado

15 Procesos regulatorios y de defensa de la competencia : el caso de Chile Subtel define la norma técnica para la asignación de espectro radioeléctrico Tribunal de competencia analiza efectos en competencia de modalidad seleccionada Se publican bases Subtel adjudica Tribunal de competencia analiza el mercado y determina los servicios finales que es necesario tarificar. MINECON y SUBTEL fijan tarifas Contraloría revisa proceso Empresas pueden Recurrir a tribunales Consulta a peritos Propuesta de fusión FNETribunal de competencia Consulta MINECON SUBTEL Comporamiento anticompetitivo Denuncia afectado o FNE inicia investigación de oficio. Tribunal de competencia Consulta MINECON SUBTEL

16 Autoridades de competencia vs. reguladores.

17 Autoridades de competencia vs. reguladores: la diversidad institucional AUTORIDAD /PAÍS EEUUAUSCHILEGBNZEEUUAUSCHILEGBNZ GobiernoDoJSoSTIMDE ME - Subtel SoSTI Agencias FCC – FTCFNE DGFT - DGT CCFCCDGTCC Instituciones jurisdiccionales TCCCCC Modalidad de participación de Tribunales de Justicia F y S F F F COMPETENCIAREGULACIÓN F: Se evalúan aspectos de legalidad y procedimientos S: Se analizan los aspectos de mérito.

18 Las reglas antitrust vs. las reglas específicas del sector. Las reglas Antitrust Las reglas específicas del sector de telecomunicaciones. Características generales Tienden a prohibir amplias categorías de comportamiento dejando amplio campo de discrecionalidad a las autoridades. Se focalizan en objetivos precisos. Reglas más precisas y que dejan menos discrecionalidad a los reguladores. Medidas detalladas pueden precisar deberes y derechos de los operadores y reducir la incertidumbre. Principales objetivos Prevenir el establecimiento de acuerdos anticompetitivos entre operadores. Prevenir el abuso de posición dominante Prohibición de fusiones que reducen sustancialmente la competencia. Promover y preservar la competencia: a diferencia de las reglas Antitrust, apuntan a estructurar un mercado competitivo regulando la entrada, las interconexiones, la segmentación, la portabilidad del número y la adjudicación del espectro. La tarea de diseño de la estructura del mercado es central. Prevenir abuso de poder dominante Principales problemas Reglas específicas detalladas resultan poco adaptables a los cambios que genera la convergencia. Inconsistencias entre reguladores, puede conducir a distorsiones en el mercado de capitales y de productos y puede inducir sustitución de servicios. Reglas detalladas imponen altos costos regulatorios. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Geradin – Kerf (2002)

19 La evolución de la industria de telecomunicaciones y las funciones de la política de competencia y de regulación. Estadio del desarrollo de la competencia en las telecomunicaciones. Funciones de la política de competencia. Funciones de la política de regulación. Estadio I: Organización monopólica del mercado. Ninguna En el caso de EEUU que existía un monopolio privado: regulación de precios, calidad de servicios y servicio universal. En el caso de los monopolios estatales el Gobierno definía tarifas y políticas de inversión. Estadio II: Inicio de la competencia – monopolio en la última milla – mercados segmentados – existe operador fuertemente dominante. Generación de condiciones de competencia: contribuir al diseño y construcción de mercados competitivos.(Uso licitación de espectro para fortalecer la competencia – Supervisión de conducta al interior de segementos y entre segmentos. – Control de fusiones y adquisiciones. Regulación de precios e interconexiones. Estadio III: Competencia avanzada: múltiples operadores en la última milla. – Convergencia de redes e integración progresiva de los servicios. Evitar que la convergencia de redes y la integración de servicios afecte el desarrollo competitivo de la industria. Regulación de interconexiones – creación de condiciones para el fortalecimiento de la competencia (portabilidad del número)

20 Reguladores de la competencia vs. reguladores sectoriales de telecomunicaciones. Reguladores competencia Regulador sectorial Incentivos principales Óptima operación de los mercados – Fortalecimiento de la productividad general de la economía. Desarrollo de la inversión en el sector y crecimiento de la cobertura. Características personal reguladores Predominio perspectiva jurídico económica Transición perspectiva ingeneril a económica. Relación con Gobierno Tiende a ser lejana pues no coincide con preocupaciones sectoriales de ningún ministerio en particular. Tiende a ser cercana por su vinculación a preocupaciones sectoriales. Relación con la industria Relación débil Relación fuerte: El regulador es a menudo medido por el desempeño del sector. Reguladores provienen a menudo de la propia industria regulada. La industria regulada es el ámbito natural de desempeño futuro del regulador

21 Bibliografía o Cave, Martin E., Majumdar, Sumit K y Vogelsang, Ingo (2002), Handbook of Telecommunications Economics, Elsevier o Geradin, Damien y Kerf, Michel (2003), Controlling Market Power in Telecommunications. Antitrust vs Sector – specific Regulation, Oxford University Press Laffont, Jean-Jacques y Tirole, Jean (2000), Competition in Telecommunications, The MIT Press, Cambridge, Massachussets Laffont, Jean-Jacques y Tirole, Jean (2000), Competition in Telecommunications, The MIT Press, Cambridge, Massachussets Levy, Brian y Spiller, Pablo (Ed.) (1996), Regulations, Institutions and Commitment. Comparative Studies of Telecommunications, Cambridge University Press Levy, Brian y Spiller, Pablo (Ed.) (1996), Regulations, Institutions and Commitment. Comparative Studies of Telecommunications, Cambridge University Press o Mason, Robin y Valletti, Tommaso M (2001) Competition in Communication Networks: Pricing and Regulation Oxf Rev Econ Policy 2001 17: 389-415, o Noll, Roger (2000), Telecommunications Reform in Developing Countries, SIEPR Policy paper No. 99-31June 2000, http://siepr.stanford.edu/papers/pdf/99-31.html http://siepr.stanford.edu/papers/pdf/99-31.html Rivera, Eugenio (2003 ), Teorías de la regulación. Un análisis desde la perspectiva de las políticas públicas, Documento de Trabajo número 133, DAP – CIDE (Octubre) (A ser publicado próximamente en la Revista Gestión y Políticas Públicas.) Rivera, Eugenio (2003 ), Teorías de la regulación. Un análisis desde la perspectiva de las políticas públicas, Documento de Trabajo número 133, DAP – CIDE (Octubre) (A ser publicado próximamente en la Revista Gestión y Políticas Públicas.) Rivera, Eugenio (2004 ), Regulación y competencia de las telecomunicaciones en Centroamérica: un análisis comparativo, de próxima aparición en la Serie Estudios de la CEPAL, México. Rivera, Eugenio (2004 ), Regulación y competencia de las telecomunicaciones en Centroamérica: un análisis comparativo, de próxima aparición en la Serie Estudios de la CEPAL, México. o Spulber, Daniel (2002) Competition Policy in Telecommunications, en en Cave, Martin, Majumdar, Sumit y Vogelsang, Ingo (Ed) (2002) o The Economist (2003), Beyond the bubble. A Survey of telecoms, October 11th.