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1 LOS GASTOS NO OBLIGATORIOS EN LOS MUNICIPIOS DE MADRID, CATALUÑA Y ANDALUCÍA Jose Manuel Tránchez. IEF-UNED Javier Martín. IEF Diana Alonso. IEF Isabella.

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1 1 LOS GASTOS NO OBLIGATORIOS EN LOS MUNICIPIOS DE MADRID, CATALUÑA Y ANDALUCÍA Jose Manuel Tránchez. IEF-UNED Javier Martín. IEF Diana Alonso. IEF Isabella Fernández de Beaumont. IEF Africa Rodriguez. IEF. IX Encuentro de Economía Pública Universidad de Zaragoza 3-4 Noviembre 2011

2 2 I. MOTIVACIÓN Dificultades financieras de Municipios (MUN) –Desequilibrios verticales –Agudizado con crisis económica –Presiones para acometer reformas en el SFL Reclamación habitual de MUN : soportan gastos por servicios cuyas competencias no tienen legalmente asignadas ( Gastos No Obligatorios) (GNO) –MUN : se ven obligados; excesivos; no correctamente financiados –CCAA /AGE : Asunción voluntaria de servicios / de niveles calidad –Punto de partida negociación SFL Cuestiones clásicas en FF: –¿qué nivel de gobierno presta cada servicio? ¿quién hace qué ? –¿Que servicios ? ¿Niveles de calidad? ¿Cómo se financian?

3 3 II. OBJETIVOS Aclaración conceptual: ¿Qué son los gastos no obligatorios de los municipios?. Identificación: ¿Qué actividades y servicios son obligatorios y cuáles no? – Clarificar el marco legal sobre las competencias de gasto asignadas a los municipios. Cuantificación y comportamiento en los municipios españoles. –Cuantificar dichos gastos (absoluta y relativa) –Sobre qué categorías funcionales –Ver si tamaño de los municipios influye o no –Comportamiento a lo largo del tiempo

4 4 III. ANTECEDENTES IEB : Vilalta et al (2001) (2003) (2004) (2006) para la Diputación Provincial de Barcelona –Municipios de Barcelona y de Cataluña –Anuales (determinados años ) –Encuesta a responsables municipales FEMP (2006) : –Muestra de municipios españoles en ámbito nacional –Ejercicio 2003 –Encuesta a responsables municipales Vilalta, Mas y Salinas (2011) ( IEB y FDGL) –Municipios todo el ámbito nacional –Periodo 2004-07 –Datos Liquidaciones Presupuestarias (DGCFCL)

5 5 IV. ÁMBITO DE ANÁLISIS Ámbito territorial: –Gasto no obligatorio realizado por los municipios de Madrid, Andalucía y Cataluña. Ámbito temporal: –Especial consideración de las liquidaciones presupuestarias de 2007. –Extensión al periodo 2003- 2007. (+ 2008 y 2009)

6 6 V. MARCO CONCEPTUAL ¿Qué son los Gastos no obligatorios? : –CRITERIO LEGAL : gastos realizados por los municipios en actividades y prestación de servicios que no tienen asignados competencialmente como propios por el marco legal vigente. Criterio legal / Criterio marcado por la realidad –LRBRL Art. 26.1: servicios obligatorios siempre –LRBRL Art. 25. 2 : servicios obligatorios condicionados a la legislación sectorial : Legislación Estatal Sectorial ; Estatutos de Autonomía ; Legislación Autonómica Sectorial –LRBRL Art. 25.1 : criterio amplio Características del marco competencial –Heterogéneo ; Complejo; Dinámico; Permeable (art. 25.1)

7 7 Art. 26.2: Servicios obligatorios siempre Alumbrado Público Cementerio Limpieza calles Agua Pavimentación vías públicas Acceso a localidades Control alimentos y bebidas Todos municip. Mas de 5.000 hab. Más de 20.000 hab. Más de 50.000 hab Parques Públicos Biblioteca Pública Mercados Tratamiento Residuos Protección civil Servicios Sociales Bomberos Instalaciones deportivas públicas Transporte colectivo urbano Medioambiente

8 8 V. MARCO CONCEPTUAL (II) GASTOS REALIZADOS (liquidaciones presupuestarias) GASTOS CON COMPETENCIAS ASIGNADAS (Gastos Obligatorios) GASTOS SIN COMPETENCIAS ASIGNADAS (Gastos No Obligatorios) GASTOS OBLIGATORIOS SIEMPRE (Art. 26.2 LRBRL) GASTOS OBLIGATORIOS CONDICIONADOS (Art. 25.2 LRBRL) Condicionados por el tipo de atribución realizada en la legislación sectorial estatal y autonómica GASTOS DE SUPLENCIA GASTOS DISCRECIONALES (voluntariamente asumidos)

9 9 VI. IDENTIFICACIÓN : METODOLOGÍA ANÁLISIS MARCO LEGALANÁLISIS PRESUPUESTARIO - LRBRL Art. 26.1 ( siempre) Art. 25.2 ( condicionado) - Legislación Sectorial Estatal y Autonómica Clasificación Funcional - Grupos de función - Funciones - Subfunciones - Programas + CATÁLOGO DE GNO Identificar Funciones, Subfunciones Programas como obligatorios / no obligatorios

10 10 VI. LIMITACIONES METODOLOGÍA (II) Revisión marco legal es una cuestión compleja: ambigüedades en la delimitación de competencias –Variadas fórmulas de delegación ( Delegación plena, Encomienda de gestión,..) –Descripción del alcance de la Delegación ( podrán delegar,…) Falta de desagregación adecuada en la información presupuestaria. Clasificación presupuestaria no nos permite decir nada sobre la cuantía (suficiente / insuficiente) de ese volumen de gasto ni sobre la financiación recibida para el mismo.

11 11 UN EJEMPLO DE IDENTIFICACIÓN GNO Clasificación funcional del gasto Base jurídicaCalificación 42a.- Educación preescolarGasto NO Obligatorio 42b.- Enseñanza primaria y secundaria Art. 25.2.n LRBRL+ ESP: LO 2/2006 de Educación (LOE). CAT: Ley 12/2009 de Educación AND: Ley 17/2007 de Educación y la Ley 9/1999 de Solidaridad en la Educación MAD : Decretos 17/2008 sobre Escuelas Infantiles y 66/2001 de cooperación de las Corporaciones Locales en la gestión de construcciones escolares Gasto Obligatorio 42c.- Servicios de transporte, comedor, becas y ayudas Gasto NO Obligatorio 42d.- Otros servicios de Educación Gasto NO Obligatorio

12 12 Grupos de funciones FuncionesSubfuncionesCalificación 0.- Deuda Pública G. Obligatorio 1.- Servicios de carácter general 1.1. Órganos de gobierno G. Obligatorio 1.2. Administración general G. Obligatorio 2.- Protección Civil y Seguridad Ciudadana 22.- Seguridad y Protección Civil 222.- Seguridad G. Obligatorio 223.- Protección civil G. Obligatorio 3.- Seguridad, Protección y Promoción Social 3.1.- Seguridad y Protección Social G. Obligatorio 3.2. Promoción social321.- Promoción educativa GNO 322.- Promoción de empleo GNO 323.- Promoción y reinserción social G. Obligatorio 32a.- Otras Promociones sociales G. Obligatorio

13 13 4.- Producción de Bienes Públicos de carácter Social 4.1. Sanidad 412.- Hospitales, Servicios asistenciales y Centros de Salud GNO 413.- Acciones públicas relativas a Salud G. Obligatorio 41a.- Otros servicios sanitarios G. Obligatorio 4.2. Educación 42a.- Educación preescolar GNO 42b.- Enseñanza primaria y secundaria G. Obligatorio 42c.- Ss transporte, comedor, becas y ayudas GNO 42d.- Otros servicios de Educación GNO 43.- Vivienda y Urbanismo G. Obligatorio 4.4. Bienestar Comunitario 441.- Saneamiento, abastecimiento y distribución de agua G. Obligatorio 442.- Recogida de basuras y limpieza viaria G. Obligatorio 443.- Cementerios y servicios funerarios G. Obligatorio 444 Medio ambiente G. Obligatorio 4.5. Cultura451.- Promoción y difusión de la cultura GNO 451.01.- Bibliotecas y Patrimonio bibliográfico GNO 452.- Educación física, deportes y esparcimiento G. Obligatorio 453.- Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico G. Obligatorio 46.- Otros Ss comunitarios GNO

14 14 5.- Producción de Bienes de carácter Económico 5.1. Infraestructuras básicas y transportes 511.- Carreteras, caminos vecinales y vías urbanas G. Obligatorio 512.- Recursos hidráulicos G. Obligatorio 513.- Transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo G. Obligatorio 51a.- Otras Infraestructuras básicas y Transportes G. Obligatorio 5.2.- Comunicaciones GNO 5.3. Infraestructuras agrarias 531.- Desarrollo agropecuario GNO 533.- Mejora del medio natural G. Obligatorio 54.- Investigación científica, técnica y aplicada GNO 55.- Información y Estadística GNO 6.- Regulación económica de carácter general 61.- Regulación Económica G. Obligatorio 62.- Regulación Comercial G. Obligatorio 63.- Regulación Financiera G. Obligatorio 7.- Regulación Económica de Sectores Productivos 71.- Agric., Ganadería y Pesca GNO 72.- Industria GNO 73.- Energía GNO 74.- Minería GNO 75.- Turismo GNO 9.- Transfer. AAPPs G. Obligatorio

15 15 CUANTIFICACIÓN GNO Funciones TOTAL MUNICIPIOS <= 5.000 De 5.001 a 20.000 De 20.001 a 50.000 De 50.001 a 100.000 De 100.001 a >= 1.000.000Total Hab. Habi.Funciones 4.- Producción de Bss Públicos de carácter Social 139.450333.064240.340453.5612.250.9873.417.402 412.- Hospitales, Ss. asistenciales y Centros de Salud 3.6974.3151.55513.21275.08097.860 413.- Acciones públicas de Salud911.4811.7744.80042.09150.237 41a.- Otros servicios sanitarios037434109901.705 42a.- Educación preescolar5692.0622.3192792.3487.577 42b.- Enseñanza primaria y secundaria15.26535.45926.53938.729142.563258.555 42c.- Ss transporte, comedor, becas2871.1000001.387 42d.- Otros servicios de Educación2041.700328002.232 43.- Vivienda y Urbanismo45.42391.07788.881114.514607.768947.663 441.- Saneamiento y distribución agua7.4937.3991.8423.29110.45530.480 442.- Recogida basuras y limpieza viaria9.49230.76426.60657.263104.686228.812 443.- Cementerios y servicios funerarios7203.0371.9083.1546819.500 44a.- Otros servicios de bienestar social6.68016.12213.76929.140709.497775.209 451.- Promoción y difusión de la cultura22.42354.30025.18865.568235.131402.610 452.- Ed. física, deportes y esparcimiento19.98662.10735.061100.888253.925471.966 453.- Arqueología y Patrimonio1117.230969520.80828.339 46.- Otros Ss. comunitarios y sociales7.00814.53714.13222.62844.965103.270

16 VII. RESULTADOS 1. GNO / Gasto Total. (2007) Villalta (2011) (25,7% ; 26,8 % y 24,8%; FEMP (35%) para 2003

17 17 VII. RESULTADOS 1b. GNO/ Gasto Total (extensión 2008y 2009) MadridCataluñaAndalucía GNO/ total 2007 11,2 % 15,5 %13,1 % 2008 10,8 % 14,8 %12,6% 2009 10,5 % 15,1 %12,8 % GNO per cápita 2007 149198138 2008 142194128 2009 138 214132

18 18 VII. RESULTADOS 2. Principales destinos del GNO (2007) FuncionesMadridCataluñaAndalucía / hab% % % 3.2. Promoción social 20,0813,4%16,758,4%32,0123,9% 4.1. Sanidad 16,0910,7%17,138,6%6,114,4% 4.2. Educación 1,841,2%31,5615,9%3,672,6% 4.5 Cultura 66,2044,3%72,9436,8%51,8937,4% 4.6. Otros ss. comunitarios y sociales 16,9811,3%35,3217,8%21,9615,8% 5.2. Comunicaciones 0,470,3%2,031,0%2,561,8% 5.3. Infraestructuras agrarias 3,352,2%5,572,8%4,803,7% 5.4. Invest. Cient., técnica y aplicada 16,7511,2%6,083,06%0,030,02% 5.5. Investigac. básica y estadística 0,510,3%1,380,7%0,130,09% 7.1. Agricultura, ganadería y pesca 0,030,02%1,040,5%1,811,3% 7.2. Industria 1,821,2%2,191,1%3,022,2% 7.3. Energía 0,880,6%0,360,2%0,880,6% 7.4. Minería 0,000,0%0,000,0%0,080,06% 7.5. Turismo 4,252,8%6,013,0%9,767,0% TOTAL Gastos No obligatorios 149,25100198,35100138,71100%

19 19 VII. RESULTADOS 3. Naturaleza económica del GNO (2007) : ¿Gastos corrientes o de capital ? CapítulosMadridCataluñaAndalucía / hab% % % Cap. 1. Remuneraciones51,4234,4550,9825,7037,9127,5 Cap. 2. Gastos de funcionamiento60,4640,5161,9531,2343,5331,5 Cap. 3. Intereses0,010,000,040,020,030,0 Cap. 4. Transferencias corrientes10,667,1436,8018,5519,0713,8 Gasto corriente122,5582,1149,7775,50100,5472,8 Cap. 6. Inversiones reales23,8215,9642,5921,4735,6525,8 Cap 7. Transferencias de capital2,881,935,742,901,761,3 Gasto de capital26,7017,8948,3324,3737,4227,1 Cap. 8. Variac. activos financieros0,010,000,180,090,080,1 Cap. 9. Variac. pasivos financieros0,00 0,060,030,000,0 Gasto financiero0,010,000,240,120,080,1 TOTAL149,25100,0198,35100,0138,03100,0

20 20 VII. RESULTADOS 4. GNO según tamaño poblacional de los municipios (2007) MadridCataluñaAndalucía MunicipiosGasto no obligat. Media = 100 Gasto no obligatorio Media = 100 Gasto no obligatorio Media = 100 Menos de 5.000 h. 269,45181268,61135190,62137 De 5.001 a 20.000 h. 248,42166205,17103150,72109 De 20.001 a 50.000 h. 147,8399188,5795129,0193 De 50.001 a 100.000 h. 198,47133144,9973112,5381 Más de 100.000 h. 129,0086196,5999128,9793 TOTAL 149,25100198,35100138,71100

21 21 VII. RESULTADOS AñoMadridCataluñaAndalucía Gasto no obligatorio Gasto obligatorio Gasto no obligatorio Gasto obligatorio Gasto no obligatorio Gasto obligato rio 200312,6 %87,4%14,9%85,1%13,8%86,2% 200413,3%86,7 % 13,9%86,1%17,5%82,5% 200512,5%87,5 % 13,5%86,5%12,8%87,2% 200610,9%89,1 % 13,6%86,4%13,4%86,6% 200711,2%88,8% 15,5%84,5%13,1%86,9% 5. Evolución temporal: GNO/ Gasto Total en %. (2003-2007)

22 22 VII. RESULTADOS 6. Evolución temporal GNO/ Gasto Total. (2003-2007)

23 23 VII. CONCLUSIONES El marco legal que determina las competencias de los municipios españoles dista mucho de ser claro y seguro. –Dificultad para distinguir con nitidez entre GNO y GO –Sería deseable algún tipo de reforma de este marco : Quien? Cuantía? (calidad estandar), Financiación? Nuestro catalogo de GNO es más restringido que el de otros trabajos anteriores sobre la materia. –Basado en un criterio de mayor ámbito competencial para MUN –Apoyado en un exhaustivo revisión del marco legal.

24 24 VII. CONCLUSIONES RESULTADOS –El GNO estimado presenta valores sensiblemente inferiores a los obtenidos en estudios parecidos. –Perspectiva temporal (2003- 2007): resultados con bastante estabilidad a lo largo del tiempo en todos los ámbitos territoriales –Principal destino : funciones de Cultura ; Promoción Social y otros Servicios Comunitarios y Sociales –GNO es fundamentalmente gasto corriente. Especial relevancia de Cap 1 gastos de funcionamiento y Cap 2 gasto en remuneraciones –Los municipios más pequeños - menores de 5.000 habitantes y entre 5000-10.000 habitantes- presntan un GNO mayor

25 25 VII. CONCLUSIONES Los resultados deben observarse con cierta cautela. –Algunos problemas en la elaboración del catálogo de GNO debido a un marco legal no claro –La información de las liquidaciones presupuestarias no presenta, en muchos casos, la desagregación idónea para distinguir programas obligatorios y no obligatorios –La información presupuestaria no nos permite decir nada sobre el nivel correcto de gasto ( suficiente / insuficiente) ni sobre cómo esta siendo financiado Es difícil obtener conclusiones claras sobre la cuantificación del GNO. Diferentes resultados dependen del punto de partida tomado en la metodología.


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