EL PROBLEMA DE LA VIVIENDA Y EL MERCADO HIPOTECARIO: DEL SUELO URBANO A LA FINANCIACIÓN HIPOTECARIA BOGOTÁ JULIO 5 DE 2007.

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1 EL PROBLEMA DE LA VIVIENDA Y EL MERCADO HIPOTECARIO: DEL SUELO URBANO A LA FINANCIACIÓN HIPOTECARIA BOGOTÁ JULIO 5 DE 2007

2 El problema de la vivienda y el mercado hipotecario: Del suelo urbano a la financiación hipotecaria. OFERTADEMANDA - Suelo - Servicios Públicos - Otros Urbanismo - Materiales - Mano de Obra - Capital - Norma - Suelo -Urbanismo - Construcción - Ingresos Laborales - Otros Ingresos - Activos - Subsidios - Crédito - Ingresos - Subsidio - Crédito

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6 En el caso de las plusvalías es importante diferenciar al menos dos de las escuelas teóricas en su conceptualización: Una de origen marxista, fundamentada en la teoría del valor- trabajo, según la cual el valor de las mercancías se encuentra en función de la fuerza de trabajo socialmente instituida para su producción. Bajo ésta concepción, un bien como la tierra no tiene valor. Otra, de origen keynesiano, desarrollada a profundidad en Colombia por el profesor Currie, la cual inspiró la Ley 388 de 1997; en las teorías keynesianas la plusvalía es la fuente de valor agregado y generación de riqueza. Desde esta perspectiva, no existe plusvalía si no hay crecimiento económico, tanto a nivel nacional como de la ciudad. Influye igualmente la gestión tributaria y por supuesto lo que aquí más nos interesa: la gestión territorial de donde provienen las rentas del suelo en la ciudad.

7 En la concepción e inspiración de la Ley 388, se evitaba tanto la satanización como la idealización del mercado como institución social, y se buscaba la adecuada articulación de las instituciones centrales de la sociedad contemporánea: Estado y Mercado. MERCADO Neoliberalismo Economía Mixta Planificación central

8 En una ciudad como Bogotá es preciso tener clara su estructura de ingresos. La distribución de cargas impositivas al margen de la discusión sobre los impuestos de la ciudad y la forma como ella financia sus programas y proyectos es un problema serio en el tratamiento de las cargas y beneficios, si se tiene en cuenta su profunda relación con el tema de la financiación de los diferentes planes parciales y las demás actuaciones urbanísticas de la ciudad. Los ingresos corrientes de Bogotá provienen de impuestos como el predial, vehículos, sobre tasa a la gasolina, industria y comercio y representan el 48% de dichos ingresos; las transferencias del gobierno nacional acordes con el sistema general de participación y regalías y las de otras entidades del distrito representan el 21%; los rendimientos de capital – recursos de crédito, utilidades de las empresas industriales y comerciales, los rendimientos financieros y algunos extraordinarios como la reducción de capital de la empresa de energía- representan el restante 31%. 1- El caso de las plusvalías urbanas en la ciudad.

9 PT = CR + GE donde CR = crecimiento económico GE = gestión público-privada CR = CN + CLdondeCN = crecimiento nacional CL = crecimiento local GE = GTr + GtedondeGtr = gestión tributaria Gte = gestión territorial (plusvalías de la ciudad) CL = Tns + IC + R + G + OtdondeTns = transferencias IC = industria y comercio R = rodamiento G = gasolina Ot = otros Gte = Pr + V + Ndonde Pr = predial V = valorización N = norma ley 388 N = R-U + CU + CDdonde R-U = rural a urbano CU = cambio de uso CD = cambio de densidad De todos estos recursos es como se financia la ciudad. Lo hace de esta forma para pagar sus gastos en desarrollo social, luchando como lo hace el Alcalde Garzón por una Bogotá sin Indiferencia, destinando el 66% de sus recursos de inversión en salud, educación, inclusión social, servicios públicos, etc., y por supuesto en el desarrollo urbano de la ciudad. Ésta estructura se puede describir esquemáticamente así:

10 Para los efectos del análisis de las plusvalías objeto de la presente discusión, estas se pueden dividir en permanente o estructural y en transitorio o coyuntural. Las primeras ligadas a fuentes importantes de financiación de la ciudad y determinadas por el adecuado ordenamiento y gestión urbana: son la clave de su crecimiento y desarrollo. En este grupo podríamos ubicar impuestos como el de industria y comercio y más específicamente para el tema que nos ocupa, el impuesto predial, el cual es una de las fuentes de financiación más importantes y dinámicas con las que cuenta la ciudad y uno de los indicadores de cambio tributario que garantizan su sostenibilidad, es decir, uno de los grandes patrimonios de la transformación de Bogotá. Las segundas, relacionadas con el concepto más tradicional de captura de plusvalías están conformadas en Colombia por la contribución de valorización -con una tradición importante en Bogotá- y las ligadas a la ley 388 de 1997. Es necesario observar la relación entre impuesto predial, contribución de valorización y las plusvalías vinculadas por la ley 388. Se observa como la valorización es una fuente importante en coyunturas particulares como ocurre actualmente con la contribución aprobada en el año 2005.

11 Las plusvalías de la ley como estaba previsto son un instrumento fundamentalmente de gestión; su buena gestión, está relacionada positivamente con el recaudo y si no obstaculiza el crecimiento de la ciudad potencia la dinámica impositiva a través del predial.

12 La gráfica siguiente, que nos muestra la participación de los tipos de plusvalías nos muestra como la importancia y el potencial de recaudo se encuentra en los ingresos corrientes que se producen sobre el stock, y no tanto sobre el flujo.

13 Ciclo del Sector de la Construcción Es preciso, en ese contexto tener en cuenta el ciclo económico del sector de la construcción de las edificaciones y su marco institucional. Para este análisis preliminar del sector las variables utilizadas se transformaron en un índice compuesto el cual se descompuso en sus tres componentes principales: Tendencia de largo plazo Componente Irregular Ciclo Es importante no confundir el dato del índice con el resultado del ciclo de dicha serie. Este último es el que presentaremos a continuación:

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15 Por otra parte en los municipios aledaños a la ciudad se viene presentando un boom inmobiliario, en el marco del modelo de ciudad región planteado desde el POT, sin que se capturen las rentas que genera dicha dinámica. El aumento de las licencias en algunos de los municipios se puede ver a continuación:

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17 SUELO URBANIZABLE EN TRATAMIENTO DE DESARROLLO Liberados de planes parciales912 has Planes parciales en trámite746 has Suelos sujetos a planes parciales sin trámite1.815 has Suelos sujetos a planes de ordenamiento zonal de Usme y Norte 1.600 has TOTAL5.072 has Adicionalmente, según datos de Catastro existen dentro del área urbana 2.470 hectáreas urbanizadas no construidas. La escasez del suelo es una escasez relativa. La asignación de los recursos escasos depende de la rentabilidad de las actividades que compiten por el uso de esos recursos, es decir, que la escasez del suelo para vivienda tipo 1 realmente es un problema de la rentabilidad relativa de la construcción de ese tipo de vivienda. El problema en Bogotá no es de escasez absoluta de suelo. En la ciudad, de acuerdo con cifras del DAPD, se cuenta con un poco más de 5.000 hectáreas desarrollables:

18 En breve, el problema de los impuestos cuando hay requerimiento de nuevos recursos se hace con la cabeza y no con el corazón: pretender conseguir mayores impuestos obstruyendo el funcionamiento adecuado del mercado, es querer apagar incendios arrojando gasolina; sobredimensionar las cargas y beneficios y buscar que las pague un solo sector de la economía, solo logra estimular el incremento por metro cuadrado, impidiendo que se alcance el principal objetivo de cualquier política de vivienda y desarrollo urbano: permitir el acceso a ella a los grupos de población de menores ingresos. Sin cohesión fiscal del Estado – nación y municipios - no hay política urbana sana y mucho menos recursos para continuar mejorando la infraestructura de la ciudad. Normatividad como la que vamos a analizar agudiza el problema de la rentabilidad de la vivienda tipo 1, que además esta regulada por la vía de los precios, haciendo que la vivienda requerida para combatir el déficit habitacional, sea cada vez más inviable.

19 PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DECRETO 190 DE 2004 (VIGENTE) PROBLEMÁTICAS 1- Determina como contenido de largo plazo (Artículo 149), además del componente general previsto en la Ley 388, la estrategia de ordenamiento para el distrito capital (Artículo 16), la estrategia integral para la aplicación de instrumentos de gestión del suelo (Artículo 28), la participación de las alcaldías locales (Artículo 58), y la definición de la inversión y ejecución prioritaria del POT (Artículo 60). Adicionalmente, el Artículo 149 determina la vigencia general del POT y establece que “los objetivos, políticas y estrategias de largo plazo y los contenidos estructurales del Plan tendrán vigencia de cuatros periodos de gobierno”. De esta forma, el Decreto 190 excedió los alcances de la Ley y sobre-reguló el urbanismo de la ciudad, tal y como se observa en el gráfico siguiente. Así las cosas, el Artículo 28 convirtió en norma estructurante y con vigencia de largo plazo, la estrategia integral para la aplicación de instrumentos de gestión del suelo. Entre los instrumentos que fueron elevados a la categoría de norma estructurante sobresalen los planes parciales, las unidades de actuación urbanística, las plusvalías y el sistema de reparto de cargas y beneficios.

20 LEY 388 DE 1997 POT BOGOTÁ DECRETO 190

21 2- Con relación a la política de gestión de suelo establece un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, no previsto en la Ley 388, y que muy probablemente sea violatorio de la constitución Política. 3- A través del sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, se cargan a los propietarios y urbanizadores, además de las cargas locales establecidas por la Ley 388, algunas cargas generales de la ciudad. 4- Determina aprovechamientos urbanísticos -topes máximos y mínimos de urbanización al constructor- en función del financiamiento de cargas locales y generales de urbanización; el estado a través del sistema de tributación de la ciudad, puede influir hasta en la conducta del empresario. 5- Se fundamenta en la técnica residual para el cálculo del valor del suelo urbanizado y éste, como se anotó, no solo se aplicó para los valores comerciales de los terrenos sino que se extendió al proyecto inmobiliario. Dicho sistema, elevado a norma legal, interfiere en la eficiencia y la productividad económica. Se olvida de la capacidad de una ciudad para mejorar su nivel de vida a lo largo del tiempo, depende casi por entero de su capacidad para aumentar su producción y productividad. PROBLEMÁTICAS (Continuación)

22 “Las operaciones de gestión del suelo, fundamentalmente tienen por objeto pasar de la estructura de propiedad existente a la estructura de propiedad que corresponde a la ordenación proyectada”** **Noguera. Juli Esteban. La ordenación urbanística: conceptos, herramientas y prácticas. Barcelona. 2003. Pág. 77 MODELO ESPAÑOL* ORDENACIÓN PROYECTADA 1- Los planes parciales articulan los Espacios Públicos y privados mediante la definición de estándares urbanísticos centrados en el principio general de proporcionalidad equitativa, en función del número de habitantes del área a intervenir. 2- Los estándares urbanísticos pueden ser cuantificados mediante decreto o reglamento. 3- Acorde con los estándares, se determinan rendimientos urbanísticos - índices de construcción, ocupación, edificabilidad y aprovechamiento del suelo-, que delimitan el contenido jurídico y económico concreto del derecho de propiedad, y que son la base del urbanismo económico al servir de base para gravar las plusvalías. 4- A partir de los índices -resultantes del diseño geométrico urbanístico y arquitectónico- se entraría en aproximaciones de valor ponderando dos variables clásicas: las rentas diferenciales de situación y las rentas diferenciales de rendimientos: índices por una parte, y usos, destinos y actividades por otra. 5- Una vez definido el aprovechamiento urbanístico, éste es entregado fiduciariamente a los propietarios del suelo en sus diferentes modalidades: público, privado y mixto. 6- La equidistribución de beneficios es institución jurídica que se ejecuta mediante técnica de reparcelación urbanística, tal y como se expresa en el gráfico anterior. * García B. Javier, Perspectivas del Nuevo Urbanismo Colombiano: un análisis de su estructura. En: Los Avalúos como instrumento de gestión urbana en la ejecución de los Planes de Ordenamiento Territorial. Bogotá, Lonja de Propiedad Raíz. Octubre 2000

23 El proyecto de diseño urbano del Parque Cultural Egoyá en la ciudad de Pereira, puede tomarse como caso similar a lo que acontece con lo descrito para el modelo español, en tanto se enmarca en los siguientes postulados: 1- Ordena los espacios públicos y equipamientos colectivos en función de las necesidades urbanísticas de la ciudad, definiendo cuatro tejidos urbanos de usos diferenciales, acorde con las características espaciales del proyecto y las tendencias del contexto próximo. 2- En función de su ejecución, se plantea una Integración inmobiliaria en la que se permite la actuación concertada de diversos tipos de negocios inmobiliarios. 3- Posteriormente, da lugar a la definición de tipologías edificatorias, alturas, asilamientos y usos. No obstante, más allá de lo propuesto en el modelo español, con base en dichos estándares da lugar a una “estimación general de cifras económicas” que concluyen en la viabilidad del proyecto, determinando las ganancias del constructor a partir de previsiones sobre el comportamiento del mercado. *Ordenamiento territorial y reconstrucción del eje cafetero. Pereira- Taller de Gestión Urbana 2000. Montenegro Lizarralde & compañía limitada arquitectos. Pág. 21 “En la vista a vuelo de pájaro se observa la zona del parque cultural de Egoyá. En primer término, en la parte baja, el parque Olaya Herrera y la Gobernación; en la parte alta la simulación de la máxima volumetría posible y la articulación con la zona cultural y comercial de la antigua galería”* PARQUE CULTURAL EGOYÁ- PEREIRA

24 BOGOTÁ DECRETO 436 DE 2006- Artículo 20. APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO RESULTANTE DEL REPARTO EQUITATIVO DE CARGAS Y BENEFICIOS. “Atendiendo a las condiciones diferenciales de los procesos de desarrollo y a la política de uso eficiente del suelo, la asignación de índices se hará en función de los diferentes productos inmobiliarios tipo, que podrán ser previstos en cada plan parcial de acuerdo a la siguiente tabla, en la cual se definen las cesiones de suelo mínimas para cargas locales y las cesiones adicionales para componentes de cargas generales en función del producto inmobiliario tipo” Con relación al modelo español, el modelo Colombiano, y específicamente el Bogotano, son similares en tanto definen estándares urbanísticos, e índices para el aprovechamiento del suelo en el área a intervenirse. No obstante, en el caso colombiano una vez definidos los aprovechamientos del suelo, se definen algunos mecanismos jurídico- económicos, reglamentados como la base sobre el cual se determina lo que hay que repartir entre los propietarios. Al respecto, cabe destacarse la técnica residual para el cálculo del valor del suelo urbanizado “(la cual permite establecer el valor comercial del terreno, a partir de la estimación del monto total de ventas del proyecto de construcción, según las condiciones de mercado del respectivo producto inmobiliario y una vez descontados los cotos totales y la utilidad del constructor y/o urbanizador del respectivo proyecto.”* MÉTODO RESIDUAL PROYECTO INMOBILIARIO: Valor del terreno= ventas totales – (costos totales + utilidad del constructor) www.territorioysuelo.org/experiencias.shtml?x=20150606

25 Respecto a la utilidad del constructor, debe tenerse en cuenta que el negocio de la construcción está sujeto a condiciones importantes de carácter financiero, técnico, jurídico y de mercado. Entre las financieras se cuentan las de inversión - terreno, urbanismo, construcción-, las de rentabilidad y utilidad -rotación y tiempo-, y las de riesgo - incertidumbre jurídica y de condiciones de desarrollo-. Las de mercado: oferta y demanda -Se debe conocer el comportamiento de los precios del suelo, la dinámica del sector inmobiliario, los procesos industriales, sociales y políticos-, mercados de suelo y con mucha competencia, y el mercado de la construcción es cíclica. Como resultado de ello, si se define un MODELO con utilidad estimada del 7.09%. Fecha de inicio de construcción: Mes 0, y fecha de inicio de entregas: mes 9, es de anotarse que cualquier variación en el tiempo da lugar a incrementos o disminuciones de la utilidad: 0246 9 7,09% 6,20%4,97%4,14% 106,48%5,59%4,33%3,52% 115,88%4,61%3,71%2,92% 125,29%4,00%3,11%2,33% 134,35%3,41%2,53%1,75% 143,76%2,83%1,96%1,22% 153,18%2,26%1,39%0,68% 162,62%1,70%0,86%0,14% Inicio Construcción Mes Entregas *Restrepo Maria Victoria. Taller de actualización de Planes Parciales- Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Urbanos. Presentación: La visión del negocio inmobiliario. Mayo 9 de 2007

26 6- Ideológicamente, se sustenta en que la propiedad en Colombia no es un derecho fundamental “… en Colombia la propiedad no es un derecho fundamental, pero más aún se puede afirmar que en nuestro país la propiedad ni siquiera es un derecho, ya que constitucionalmente está definida como una función social y ecológica. Numerosos juristas colombianos y la Corte Constitucional han reafirmado claramente este principio. La Corte Constitucional reiteradamente ha señalado que la propiedad privada en modo alguno es un derecho absoluto y que la función social de la propiedad no se debe entender como un simple límite externo para su ejercicio, sino como parte sustancial o elementos constitutivo de dicha propiedad…, o que la sistemática apelación al instrumento legal para limitar el conjunto de regímenes del dominio, prolíficos en limitaciones y obligaciones a la propiedad, alejada de la matriz unitaria de la concepción civilista, frente a la cual no funcionan como excepciones o reglas especiales, sino como superación de la misma, reducida ya a mera referencia histórica… Con la Constitución de 1991, el concepto de propiedad ha asumido nuevos elementos que le han dado una nueva connotación y un perfil de profunda trascendencia social ” MALDONADO. Maria Mercedes. La propiedad en la Constitución colombiana de 1991. Superando la tradición del Código Civil. Lincoln Institute of Land Policy. Educación a Distancia. Programa para América Latina y el Caribe. PROBLEMÁTICAS (Continuación)

27 7- Implica una excesiva normatividad urbana, con restricciones al desarrollo urbano, la función arquitectónica y espacial, parametriza la ciudad “deseada” obstruyendo el desarrollo arquitectónico de la misma, al igual que lo hace con el medio ambiente, la movilidad, la economía urbana, la captación de impuestos, etc. Al respecto, en el territorio bogotano es probable que se estén presentando dificultades en la superposición de normas y en su jerarquización, al dar atribución de normas estructurales a unas específicas y al estar determinando normas del largo plazo condicionadas por las de corto plazo. La regulación que ordena la ciudad debe considerar, por lo menos, su creación y recreación continua, su transformación permanente, el hecho de que la ciudad sea la gente y que esta a su vez sea quien constituye la ciudad, sus redes físicas, sociales, virtuales e imaginarias, la interacción entre sus diferentes atributos y dimensiones, la política y la estética, y el margen que deja a la libertad individual. Así, la pregunta por el ordenamiento de la ciudad no se resuelve meramente desde una mesa de dibujo, y a partir de teorías espaciales y funcionales incapaces de captar su constante evolución. Si se revisa la situación de Nueva York en 1916, podríamos encontrar un caso similar[1]:[1] [1] Koolhaas Rem, Delirio de New York, Editorial Gustavo Gilli, 2004, pág 109-233 PROBLEMÁTICAS (Continuación)

28 Es imposible abstraer de esta discusión la matriz institucional existente, la cual impone restricciones al conjunto de decisiones posibles. Es de particular importancia el marco constitucional como se ha visto en forma más clara en la financiación hipotecaria y que, en el caso de la tierra, deberá marcar el camino a seguir en materia de intervención urbana y territorial. La prueba de razonabilidad tiene un componente complejo en el principio de proporcionalidad, que es el utilizado para interpretar los derechos fundamentales cuando hay conflictos entre ellos: cuando el conflicto se presenta, la regla es que ninguno tiene prevalencia, pero el juez utiliza el criterio de la ponderación para balancear y sopesar los derechos en conflicto, estableciendo la precedencia del derecho; en el ámbito territorial, existe otro instrumento de gran importancia: el test de racionalidad, que provee al derecho de un sistema similar al que utilizamos en economía en su teoría del bienestar.

29 En el caso de la tierra se debe establecer la discusión en el mismo nivel que se ha desarrollado en materia de crédito hipotecario, aclarando el debate planteado en el seminario de Buen Gobierno entre CAMACOL y Eduardo Pizano en torno a los macro-proyectos urbanos del Gobierno Nacional y como se debe afrontar la discusión entre la autonomía municipal y las políticas macroeconómicas.