Lic. Ariel H. Geandet DIPLOMATURA EN ECONOMÍA DE LA ENERGÍA Y PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA - COPIME & IAE.

Presentación del tema: "Lic. Ariel H. Geandet DIPLOMATURA EN ECONOMÍA DE LA ENERGÍA Y PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA - COPIME & IAE."— Transcripción de la presentación:

1 Lic. Ariel H. Geandet DIPLOMATURA EN ECONOMÍA DE LA ENERGÍA Y PLANIFICACIÓN ENERGÉTICA - COPIME & IAE

2  Alentados por la búsqueda de metales y materias primas exóticas, los conquistadores españoles comenzaron a aventurarse repetidamente hasta el nuevo continente. Traían instrucciones precisas. “Todas las minas de oro, plata, plomo que se encuentren en el dominio del Rey son de propiedad de éste y nadie puede trabajar en ellas sin su mandato” (Ordenamiento de Alcalá, dictado por el rey Alfonso XI en el año 1348). Esta primera disposición de la legislación castellana regiría en los nuevos territorios descubiertos por la corona española.  A un siglo de su llegada, se hizo evidente que las antiguas “normativas y costumbres” necesitaban una legislación específica para la minería.  El primero en advertirlo fue Don Francisco de Toledo, Virrey del Perú. Toledo comprendió que aquello “como es cosa natural, ha de acabarse, como todo se acaba algún día”. Se adelantó a su época y, en el año 1574, dictó las Ordenanzas que llevan su nombre (Ordenanzas de Toledo), que se convirtieron en el primer cuerpo legislativo sobre minería dictado en el territorio americano. De hecho, gran parte de las normas que luego formaron el Código de Minería Argentino fueron inspiradas en aquellas ordenanzas (en conjunto con la influencia de las Ordenanzas de Nueva España de 1783).  Sin embargo, dos siglos después de la aplicación en las Indias de las Ordenanzas de Toledo, un grupo de mineros mejicanos, presididos por Don Joaquín de Velázquez Cárdenas de León, se dirigieron al viejo continente para exponer la desorganización en que se encontraba la minería del Virreinato, la inexistencia de un gremio organizado de mineros, y la necesidad de formar personal técnico adecuado para el mejor aprovechamiento de los metales.  Fue así, como en 1783, se sancionaron las Ordenanzas de Nueva España, que vinieron a reemplazar a las de Toledo, y que fueron aplicadas en varios países de la región.

3  Pasaron varios años antes de que la Asamblea del año XIII abordara la problemática con decisión en nuestro país, dictando un reglamento conocido como “Reglamento de Mayo”. Este, si bien no innovaba respecto a la vigencia de las Ordenanzas de Nueva España, avanzaba sobre ellas en varios aspectos.  Sin embargo, el reglamento de la Asamblea no tuvo el éxito esperado. Fue entonces, cuando alrededor de 1818, el gobernador de La Rioja, Diego de Barrenechea, se acercó al gobierno central para que éste interviniera en el “Famatina”, única esperanza local de obtener minerales luego de que en 1815 se perdiera el Potosí con la creación del Virreinato del Río de la Plata. Barrenechea aspiraba a que se reimplantaran las Ordenanzas de Toledo. A raíz de ello, el Director Supremo Pueyrredón, aceptó que el riojano dictara un “Bando o Reglamento” de 27 artículos en el que regulaba la actividad de los mineros de la zona.  El Bando de Barrenechea recibió duras críticas, especialmente por parte del Alcalde Veedor de Famatina, Don José Víctor Gordillo, quien lo acusó de haberlo impuesto por la fuerza, abochornando a los mineros que se negaron a cumplirlo.  A partir de 1820, y hasta 1853, el derecho minero patrio entró en un cono de sombras. Las provincias actuaban de acuerdo al poder público que las dominaba, y cada una puso en vigencia sus reglamentaciones. O bien ratificaban la vigencia de las Ordenanzas de Nueva España, o bien le introducían modificaciones, de acuerdo a los intereses del gobierno de turno.

4  Finalmente, luego de años de vacío legal, la Constitución Nacional de 1853, encomendó al Congreso la tarea de dictar el Código de Minería. Hasta tanto se elaborase ese cuerpo legal, el organismo sancionó ese mismo año, el “Estatuto de Hacienda y Crédito de la Confederación”, cuyo Título X abordaba el tema de la Minería y volvía a establecer, en gran medida, la vigencia de las Ordenanzas de Nueva España.  La aplicación del Estatuto no fue uniforme. Muchas provincias lo ignoraron, y en otras se suscitaron graves controversias que terminaron en la Corte Suprema de Justicia.  La confusión legislativa era tal, que aún cuando el máximo tribunal decretó en varios fallos la vigencia de la Ley Fragueiro – Carril – Zuviría (1853), las distintas jurisdicciones continuaron aplicando sus propias leyes.  No fue fácil conseguir una ley uniforme, y menos lograr que la misma convirtiera al país en una nación con minería. De hecho, pasaron muchos años antes de que esto sucediera.  En 1862, el Poder Ejecutivo, encomendó a Don Domingo Oro, la elaboración de un proyecto de Código Minero. El jurista tardó un año en entregar su trabajo. Oro atribuyó la propiedad de las minas a la Nación, no importara el territorio en que se encontrasen. Dicho proyecto, presentado a la comisión revisora en 1863, no fue tratado en el Congreso, y quedó aplazado como consecuencia de la oposición de las provincias.

5  Según comentarios de Pedro Agote “la atribución de la propiedad minera a la Nación, en perjuicio de las provincias en dónde se encontraban los yacimientos, había sido la causa decisiva de su postergación sine die, pues estaba en pugna con los principios federativos de la Constitución Nacional.”  Bernal (2007), por su parte, argumenta que “la objeción no se explicaba por cuestiones de federalismo, sino por décadas de desconfianza de los caudillos provinciales hacia la Buenos Aires unitaria… Mientras tanto, Vélez Sarfield, padre del Código Civil de 1864, declaraba el principio rector de la política del gobierno: “Buenos Aires es piedra fundamental sobre la cual se construirá la nacionalidad argentina en todas sus relaciones interiores y exteriores”.  Recién más de veinte años después de aquel intento, la Legislatura convirtió en ley el proyecto de Código Minero, que tomó como base el proyecto que había realizado Oro pero, entre otras cosas, modificando el artículo que otorgaba la propiedad de las minas a la Nación. En adelante ese párrafo se leería “la propiedad de las minas será de la Nación o de las provincias, según dónde estén ubicadas”.  Finalmente, “la provincialización del recurso y la prohibición del Estado a explotarlo o disponer de las minas” fueron los puntos sobresalientes

6  El 30 de diciembre de 1902 el Congreso Nacional sancionó la Ley de Tierras (número 4.167). Lo relevante para este trabajo es su art. 15° donde especifica que “no podrán tampoco ser enajenadas las tierras que contengan depósitos conocidos de sal, minerales, hulla, petróleo, o fuentes de aguas medicinales, salvo las disposiciones del Código de Minería. El Poder Ejecutivo podrá prohibir la denuncia de minas en los territorios que explore”. Al mismo tiempo, con esta ley se logró la habilitación estatal para crear reservas fiscales y explotar los yacimientos por descubrir (art. 16°).  Entre 1907 y 1922, “una sucesión de acontecimientos trascendentales agudizaron la división provincialización – nacionalización: el descubrimiento del petróleo por el Estado en 1907, la creación de reservas fiscales alrededor de los yacimientos, la inauguración de la explotación estatal bajo la Dirección de Explotación de Comodoro Rivadavia en 1910 y la asunción del primer gobierno popular del siglo XX en 1916.” (Bernal, 2007).  En tal sentido, la Y.P.F. de Mosconi y Baldrich, profundizó la división entre las nociones Nacionalistas vs las Provincialistas en términos de los derechos mineros y de hidrocarburos. Salta y Jujuy, en aquella época, prohibieron el ingreso de la petrolera estatal en sus respectivas provincias, favoreciendo directamente a las firmas Standard Oil y Anglo Persian.  Según Yeatts (1996) “la aproximación entre empresas privadas y elites provinciales, que juntas levantaron las banderas del federalismo y de la defensa de los derechos constitucionales provinciales” se produjo “durante los debates parlamentarios de 1927 y 1928, en los que se discutió y se dio media sanción al proyecto del monopolio petrolero estatal”. En otras palabras, aunque la visión nacionalista ganó el debate, la “heroica” posición provincialista “dio batalla”.

7  En consecuencia, se puede afirmar que ha sido la herencia española la que actuó como freno histórico a la privatización del subsuelo.  Sin embargo, producto del igualmente heredado atraso del sistema mercantilista español y de la victoria relativa del mitrismo durante el siglo XIX (a pesar de la unificación de 1880), las provincias se constituyeron en enclaves desconectados entre sí, sin un mercado unificado que las contuviera y controlara.  Tal vez, la única gran diferencia estructural, es que la propiedad siempre se pensó en manos del Estado y nunca en manos de privados.  Sin embargo, la misma discusión que se dio históricamente con “las minas” se daba con el petróleo, pero basada en la idea de ¿a qué Estado nos referimos, al Nacional o a las Provincias?.  En ese sentido, Bernal (2007) presenta un cuadro que muestra las diferentes visiones plasmadas a lo largo de la historia en los diferentes instrumentos legales:

8 GENEALOGIA JURIDICO-CONSTITUCIONAL Modelo Unitario-Neoliberal (provincialización) Modelo Federal-Nacional (nacionalización) Constitución Nacional de 1853/1860 (art. 104) Código de Minería de 1886 Ley 12.161 de 1935 Leyes de Emergencia Económica (Ley 23.697 de 1989) y Reforma del Estado (23.696 de 1989). Decretos desregulatorios de 1989 (1055/89, 1212/89 y 1589/89) Ley de Federalización y Privatización de Y.P.F. S.A (Ley 24.145 de 1992) Reforma Constitucional de 1994 (art. 121 y 124) Decreto 546 de 2003 Ley 26.154 de 2006 Ley 26.197 de 2007 Código de Minería de 1863 Reformas del Código de Minería de 1886 (Proyecto Melo-Moreno, 1916) Proyecto de Ley de 1927 (Yrigoyenismo) Constitución Nacional de 1949 (art. 40) Ley 14.773 de 1958 Ley 17.319 de 1967 Fuente: Bernal, F. (2007) “La provincialización de los hidrocarburos en Argentina-Breve Historia y Presente”.

9  El dominio originario es el derecho que pertenece desde el origen o descubrimiento de la cosa a una persona física o jurídica, a diferencia del dominio derivado que reconoce la existencia de un dueño anterior.  El dominio eminente (ligado al derecho de tutela o jurisdicción), es aquel que el Estado posee sobre todas las cosas ubicadas en su territorio, vinculado a la soberanía que ejerce y no a la propiedad, en virtud del cual, como representante del interés público, puede reglar jurídicamente el destino de las cosas aunque no pertenezcan a su patrimonio.  Principios del regalismo se traslada a las colonias con las Ordenanzas de Minería de la Nueva España (Méjico) de 1783: el soberano posee el dominio eminente de las minas  CN de 1819: Basada en los derechos y formas de organización Nacional. No aparece explícitamente el tema de los recursos naturales y mineros. El Estado reemplaza la autoridad y derechos del Rey pero la minería seguía regida por las Ordenanzas de 1783.  CN de 1826: las provincias comienzan a adquirir más autonomía.

10  CN de 1853: Se termina de establecer el orden federal de organización de la R.A. La soberanía es ejercida de forma federal (las provincias disponían de sus recursos) delegando determinadas atribuciones al Gobierno Nacional (visión “provincialista”)  Ese mismo año se sanciona el Estatuto de Hacienda y Crédito de la Confederación (1853): las propiedades subterráneas o de minas se regirán hasta tanto se sancione un Código de Minería por las Ordenanzas de 1753  1886: Se sanciona el 1° Código de Minería. Las minas son bienes privados de la Nación o de las Provincias según el territorio donde se encuentren (visión “provincialista”). El Estado no puede explotar ni disponer de las minas, salvo excepciones; esta atribución se concede a particulares. Minas de 1° categoría (“combustibles e hidrocarburos”) pertenecen exclusivamente al Estado (Nacional o Provincial)

11  1907: Primer descubrimiento de petróleo en la Argentina. Desde esta fecha hasta 1935 el sector energético se rige por el Código Minero de 1886.  1922: Se crea YPF, empresa estatal encargada de todas las actividades vinculadas al negocio petrolero. Recién en 1932 se sanciona la 1° Ley Orgánica de YPF (Ley 11.668) que otorga a la empresa el derecho exclusivo de explorar y explotar las reservas de propiedad del Estado Nacional.  1935: Ley 12.161. 1° Norma Nacional en Materia Petrolera. Se ratifica el dominio de la Nación o de las Provincias sobre las minas de petróleo e hidrocarburos líquidos, según el territorio donde se encontrasen (se profundiza la visión “provincialista”). Se autoriza al Estado, a través de YPF, a otorgar concesiones y a participar dentro de sociedades mixtas

12  Reforma Constitucional de 1949: Se pasa de una visión “provincialista” a una “nacionalista”. “... Los yacimientos de petróleo, carbón y gas, y las demás fuentes de energía… son propiedad imprescriptibles e inalienables de la Nación, con la correspondiente participación en su producto, que se convendrá con las provincias” (art. 40°)  Reforma Constitucional de 1957: se deja sin efecto el art. 40° de la CN de 1949.  1958: Ley 14.773.“Ley de Nacionalización de los Hidrocarburos”. 1° Ley que se aparta del Código de Minería retornando a la visión “nacionalista”. Los hidrocarburos son bienes exclusivos, imprescriptibles e inalienables del Estado Nacional (art. 1°). Todas las actividades vinculadas al sector estarán en manos de YPF (art. 2°). Se prohíbe otorgar nuevas concesiones a empresas privadas (art. 4°).

13  1967: Ley 17.319. Ley que con modificaciones, aún rige al sector. Al igual que la ley de 1958 muestra una “visión nacionalista”, pero autoriza la participación privada en todos los eslabones de la cadena productiva del petróleo y gas. Los yacimientos de hidrocarburos pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado Nacional… las actividades relativas a la explotación, industrialización, transporte y comercialización pueden estar a cargo de empresas estatales, privadas o mixtas (art. 1°). Las provincias recibirían una participación de lo producido (art. 12°): los frutos son “provincializados”.  Período 1973-1975: Se nacionalizan las bocas de expendio y cesa la firma de nuevos contratos de exploración y explotación con empresas privadas. Se reduce la rentabilidad de la refinación privada y se otorga a YPF el monopolio sobre la comercialización de derivados del petróleo.

14  Período 1976-1983. Decreto-Ley 21.778: se faculta a las empresas estatales a convocar licitaciones públicas y celebrar contratos de exploración y explotación de hidrocarburos. La empresa privada debía vender el producido a YPF, a precios internacionales. Se inicia el “vaciamiento” de YPF.  1985: Plan Houston. YPF pierde grandes áreas de exploración y explotación en manos de privados que no cumplen con las inversiones pautadas en las licitaciones. Fracasa.  1987: Plan Huergo y Plan Comodoro Rivadavia. Intento por aliviar las deterioradas finanzas de YPF.  1989: Petroplan. Transferencia masiva de áreas de exploración y explotación de YPF. Se termina con el “vaciamiento” de YPF. Se prepara el “camino” para la futura privatización. Marzo 1988 conocido como Olivos II

15  Agosto 1989. Ley 23.696 de Reforma del Estado. Declaración de Estado de Emergencia de todo ente, propiedad en todo o parte, del Estado Nacional. Se enuncia que para privatizar total o parcialmente estos entes deben ser declararlos “sujeto a privatización”. Se declara sujetos a concesión y/o contratos de locación en áreas de exploración y explotación a los servicios de YPF y sujeta a la formación de sociedades mixtas para áreas de recuperación asistida.  Septiembre 1989. Ley 23.697 de Emergencia Económica. Entre otras medidas, se suspende todo tipo de subsidios y subvenciones (se suspende en un 50% los beneficios acordados bajo el Régimen de Promoción Minera).  Octubre- Diciembre 1989: Decretos Desregulatorios del sector (Decretos 1055/89, 1212/89 y 1589/89): reducen el poder de control del Estado sobre las empresas privadas.

16  1990: Pacto de Luján. Recobra vigencia la discusión vinculada al dominio originario. Se reconoce a las provincias el dominio y jurisdicción sobre determinados recursos naturales (se retorna a la visión “provincialista”). Ese mismo año, por Decreto 2.778/90 se transforma en S.A a YPF.  1991: Decreto 2.178/91 y Resolución 38/91. Plan Argentina. Se imposibilita a YPF cobrar cualquier tipo de canon a operadoras o asociarse con empresas privadas  1992: Se inicia el proceso de privatización de YPF. Se sanciona la Ley 24.145 “Ley de Federalización de los Hidrocarburos”. Se transfiere el dominio público de los yacimientos de hidrocarburos del Estado Nacional a las Provincias en cuyo territorio se encuentre (art.1°), supeditado a la promulgación de una nueva ley de hidrocarburos (dominio originario). El Estado Nacional mantiene el 51% de las acciones, hasta el 39% las provincias, y hasta el 10% el personal de YPF. La Nación o las Provincias pueden vender parte de sus acciones a privados. Para 1993 ya el 46% estaba en manos privadas (20% +Acción de Oro poseía Nación y 12% las provincias)

17  Reforma Constitucional de 1994: Se introduce definitivamente el concepto de dominio originario. Se deroga el art. 1° de la Ley 17.319 (1967), expresando que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio” (art. 124°)  1998: la participación privada en el capital social de YPF aumentó a casi el 75%. El Estado Nacional mantiene el 20%+ Acción de Oro y las provincias se quedan con solo el 4,7%. A principios de 1999 Nación vende el 15% de sus acciones a REPSOL, quien a fines de ese año ya era dueño del 98,2% gracias a que Nación le vendió la totalidad de sus acciones (solo mantuvo la Acción de Oro), al igual que las provincias ; y los privados le vendieron la mayoría de las suyas.  2003: Decreto 546/03. Se “traspasa parcialmente” las áreas petroleras a las provincias, a quienes se le reconoce el derecho de otorgar permisos de exploración y concesiones de explotación, almacenaje y transporte de hidrocarburos en sus jurisdicciones sobre las áreas “en transferencia” (art. 1°).

18  2006: Ley 26.154. Se otorga una serie de beneficios e incentivos fiscales a las empresas privadas que realizaran tareas de exploración y explotación.  2006: Ley 26.197 - “Ley Corta de Hidrocarburos”. Se pone en vigencia el principio de propiedad provincial o nacional de los hidrocarburos, según el territorio en que se encontrasen (art. 1°). Las provincias asumen en forma plena el ejercicio del dominio originario y la administración sobre los yacimientos de hidrocarburos y se les transfieren todos los permisos de exploración y concesiones de explotación, y de todo tipo de contrato de exploración/explotación otorgados por el Estado Nacional (art. 2°)  2008: Decreto 2014/08 y Resol. 1312/08. Programas Petróleo Plus y Refinación Plus. Se establece un régimen de incentivos fiscales para empresas productoras que aumentaran su producción y reservas (Certificados de Crédito Fiscal, y devolución anticipada de IVA y amortización acelerada para inversiones realizadas)

19  2012: Decreto 530/12 y 557/12. Se interviene YPF S.A y Repsol YPF Gas S.A porque, a pesar de las políticas de incentivos implementadas para aumentar las inversiones y la producción, no se habían obtenido los resultados esperados.  2012: Ley 26.741 de Soberanía Hidrocarburífera. Se declara de interés público nacional, y por tanto objetivo prioritario de la Nación, el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos, así como la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización de hidrocarburos (art. 1°). Se declara de utilidad pública y sujeto a expropiación el 51% del patrimonio de YPF S.A y el 51% del patrimonio de Repsol YPF GAS S.A (art. 7°). El 51% irá a la Nación y el 49% a las provincias integrantes de la OFEPHi (art. 8°). Dentro de un marco legal “provincialista” se inicia la modificación del rol del Estado dentro del sector.

20  2012: Decreto 1277/12. Reglamenta la Ley 26.741. Se aprueba el Reglamento del Régimen de Soberanía Hidrocarburífera de la República Argentina. Se señala la necesidad de elaborar un Plan Nacional (anual) de Inversiones Hidrocarburíferas para incrementar las inversiones en el sector (art. 1°), a cargo de una Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica del Plan Nacional de Inversiones (art. 2°), a partir de los planes de inversión presentados por los privados (art. 12° y 17°), quienes además deberán registrarse en el Registro Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas (art. 7° y 9°)